Прокурори: Прокуратурата не работи добре

82% от прокурорите са на мнение, че прокуратурата не работи добре и се нуждае от реформи. В същото време, оценките на прокурорите за промените през последната година и половина, са поляризирани - около една трета от интервюираните (31%) смятат, че от началото на мандата на новия главен прокурор са налице значими промени към по-добре, а 40% приемат, че промените, които се случват са с малък обхват и все още липсват значими реформи. Това сочат  резултати от национално представително изследване сред прокурори от районни, окръжни и апелативни прокуратури.

Изследването е проведено от социологическа агенция Глобал Метрикс по поръчка на Фондация Български институт за правни инициативи. В рамките на проекта са проведени 450 анкети с прокурори в цялата страна и дълбочинни интервюта със съдии, прокурори, следователи и разследващи полицаи. Целта на проекта беше да открои гледните точки на всички заинтересовани страни към работата на прокуратурата и да изследва нагласите за реформи най-вече сред редовите прокурори.

Акценти на изследването, изводи за работата на прокуратурата и предизвикателства, пред които тя ще бъде изправена в следващите няколко години.

В годините на преход отделни части от съдебната система бяха подлагани на различни видове изследвания и анализи, генериращи обществен интерес и предлагащи мерки за реформа. Съдийското съсловие е може би най-детайлно проверявано, измервано и анализирано. Същевременно, работата на прокуратурата и ежедневието на редовия прокурор, останаха някак встрани от тази дейност, въпреки непрестанните дискусии за процесуални и системни промени.

Настоящето изследване си постави за цел, може би за първи път в най-новата история на страната, да проследи в какви условия работят държавните обвинители, какво ги мотивира, къде виждат проблемите както от фактическа, така и от правна страна, как те биха могли да бъдат разрешени и какво е необходимо да се промени в прокуроpската работа, за да се каже, че е налице устойчива реформа.

Индиректно, изследването преследва и още една много важна цел, а именно да установи как прокурорите виждат своята независимост и дали има заплахи към нея. Особено в една усложнена социална и политическа ситуaция, е важно да се види докъде се простират границите на възпиране на властите. Независимостта на прокуратурата не трябва да се измерва само с относителната независимост на съответния административен ръководител и абсолютната независимост на главния прокурор. Тя трябва да бъде измервана с възможността на редовия прокурор да прави самостоятелни преценки и да взема решения без притеснението, че това ще се отрази негативно на кариерното му израстване. Независимостта на отделния прокурор трябва да зависи само от закона и желанието да бъде въздадено правосъдие.

Овладяването на системата може да бъде предотвратено чрез изграждане на вътрешни механизми за пречистване и създаване на вътрешна нетърпимост към зависимостите.

В тази връзка, изследването прави опит да покаже кои са слабите места, къде трябва да бъдат насочени усилията и как промяната може да се осъществи чрез ангажирането на редовите прокурори.

 Нагласи на прокурорите за реформи в прокуратурата

Налице е ясен консенсус сред обвинителите за необходимостта от по-мащабни и осезателни реформи в работата на прокуратурата.

82% от прокурорите са на мнение, че прокуратурата не работи добре и се нуждае от реформи. В същото време, оценките на прокурорите за промените през последната година и половина, са поляризирани - около една трета от интервюираните (31%) смятат, че от началото на мандата на новия главен прокурор са налице значими промени към по-добре, а 40% приемат, че промените, които се случват са с малък обхват и все още липсват значими реформи. Около 23% от интервюираните са на мнение, че дори е налице влошаване. По-критични са прокурорите от районните прокуратури, докато сред прокуратурите в по-горна инстанция преобладават положителните оценки. Тази картина, освен разнородни оценки за случващото се през последната година и половина и поляризация на мненията за значимостта на промените, ни показва все пак категоричното съгласие за нуждата от всеобхватни и осезателни реформи в работата на прокуратурата.

Показателни за нагласите към промяна са и идентифицираните проблеми и трудности в прокуратурата. На първо място трябва да отбележим, че от 23 посочени проблема, средният брой проблеми, които прокурорите посочват е 6.67, което показва доста висока интензивност на отговорите, респективно на идентифицираните проблеми. Второ, около 83% от прокурорите посочват над 3 проблема, а всеки втори прокурор над 5. Сред ключовите проблеми в прокуратурата са натоварването на прокурорите с несвойствени дейности (писане на справки за хода и статуса на преписките по ключови дела, обобщения на статистическа и друга аналитична информация и пр.), твърде формализиран процес, формално атестиране, некачествено събрани доказателства от разследващите полицаи, липса на ясни и прозрачни механизми за израстване в йерархията, некачествен законодателен процес и чести промени в законодателството.

Атестацията не успява да даде реална и справедлива оценка за работата на прокурорите.

Според 83% от прокурорите атестирането не успява да даде реална и справедлива оценка за тяхната работа - една четвърт от прокурорите са категорично на това мнение (25%), а други 57% се концентрират в позицията по-скоро не. Трябва да отбележим, че формалното атестиране попада сред водещите проблеми в работата на прокуратурата (посочено от 50% от интервюираните, което го нарежда на трето място в йерархията на проблемите в прокуратурата след натовареността с неспецифични дейности и формализирания процес). Според прокурорите формалното атестиране влияе негативно на мотивацията за качествена работа на отделния прокурор, а в същото време е предпоставка да се пропуска възможността за надеждна обратна връзка и открояване на слабости и пропуски в работата на всеки обвинител. Дори и когато става въпрос за собствената им оценка, преобладаващата част от прокурорите смятат, че тя не дава коректна и адекватна представа за тяхната работа. Общо 40% смятат, че не са коректно оценени (11% категорично не и 29% по-скоро не), докато 37% отговарят по-скоро да и едва 14% - категорично да).

В системата на прокуратурата не са създадени безспорни и справедливи механизми за кариерно израстване и назначаване на административни ръководители

Усещането на прокурорите е, че в системата на прокуратурата не са създадени надеждни условия в йерархията да израстват хора само на база на личните им и професионални качества.

Още по-критични са мненията относно конкурсите за повишаване на магистрати в рамките на съдебната система. Тъй като основа за повишаването е атестацията, а както видяхме оценките за начина, по който протича атестирането не са високи, мненията за конкурсите за повишаване на магистрати са с много ниско ниво доверие. Едва една трета от прокурорите подкрепят някакво положително становище за провежданите конкурси за повишаване на магистрати. Всъщност критиката тук е основно към това, че процедурата не създава условия за равни стандарти при оценяване на кандидатите и в резултат на това израстващите в йерархията не винаги са най-добре подготвените.

Подобно на конкурсите за повишаване, конкурсите за избор на административни ръководители също се ползват със слабо доверие съотношението на положителни към отрицателни мнения е 47:53%. Цялостните оценки за процеса на назначаване на административни ръководители показват, че процесът на кариерно израстване не се оценява положително, а е по-скоро натоварен с негативи и недоверие. Над две трети от прокурорите смятат, че в йерархията на прокуратурата не израстват хората с най-добри морални и професионални качества. Едва една четвърт (24%) са на обратното мнение.

Липсва единен и последователен подход при прилагането на дисциплинарни наказания

Изследването ясно показва, че в оценките на прокурорите доминира мнението, че дисциплинарните наказания не се прилагат еднакво и създават условия за пропускливост в системата при едни и същи казуси, за едно и също деяние, в някои случаи има наложено наказание, а в други не. На това мнение са над две трети от прокурорите, като в по-висока степен от средното отчитане отново се наблюдава в районните прокуратури. 16% от интервюираните прокурори смятат, че дисциплинарните наказания се използват като метод за тенденциозно наказване на определени прокурори, а не за подобряване на процеса на правораздаване. Тази, заедно с останалите характеристики на средата, създава едно устойчиво мнение за липса на справедливост, обективност и равно третиране на самите прокурори и се отразяват на усещането за независимост на отделния прокурор.

Случайно разпределение на преписките/делата

Въпреки опитите за изграждане на строга система за разпределяне на делата, все още в част от случаите преписките биват разпределяни без да бъде спазен принципът за случайно разпределение на делата, а понякога прокурорите получават устни указания от висшестоящи прокурори по конкретни дела.

Според 41% прокурорите в тяхната прокуратура има случаи при разпределение на преписките, при които не е бил спазен принципът за случайното разпределение според 24% причините за това са свързани със специализацията на отделните прокурори, а според други 17% - няма някакво убедително обяснение за тези практики. Според 12% от прокурорите има и случаи по решение на висшестоящ прокурор, едно дело да бъде взето от наблюдаващия прокурор и да бъде разпределено на друг прокурор. Макар това мнение да се споделя от един от десет прокурора, все пак наличието на такива практики поражда съмнения в мотивите и причините за такива преразпределения.

Натиск и неправомерно влияние към прокуратурата

Натискът към прокурорите идва както от горе по йерархията, така и отвън от влиятелни политически и икономически кръгове

Сред най-честите форми на неетично и корупционно поведение, прокурорите посочват йерархичен натиск и злоупотреба с власт от страна на административни ръководители, избирателно използване на възможностите за самосезиране, поддаване на натиск от влиятелни политически и икономически фактори и др. Делът на посочилите всяка от тези форми на неетично или корупционно поведение варира, но трябва да отбележим, че посочилите ги, макар и с различна честота, достигат над две трети от интервюираните.

Фактори, които оказват влияние върху мотивацията за работа на прокурорите

Социалният и организационен контекст на прокуратурата не влияе положително върху мотивацията на прокурорите

Отделните характеристики на работната среда в прокуратурата бяха оценявани едновременно по два критерия: степен на важност за отделния прокурор и степен на удовлетвореност/наличие в прокуратурата. Резултатите ясно показват, че всички предложени за тестване в изследването характеристики са с висока важност средните оценки по критерия важност при използвана 10-степенна скала са над 7.5. В същото време, степента на удовлетвореност от отделните характеристики на средата са сравнително ниски (средните оценки за удовлетвореността отново по 10-степенна скала варират между 3.2 и 5.6).

На тази база можем да разделим оценките на три групи.

Фактори с висока степен на важност и много ниска степен на удовлетвореност
В тази категория попадат всички онези фактори, които са определящи за създаването на усещане за справедливост у отделния прокурор по отношение на механизмите за кариерно израстване и избор на административни ръководители, механизмите за поощрения и заплащане, както и вътрешните регулативи и възможности на системата да се самопречиства от неетични и неморални прокурори.

Фактори с висока степен на важност и средно ниво на удовлетвореност
В тази група попадат професионалната независимост на прокурорите, усещането за екипност, равномерната натовареност, професионално поведение и професионалната етика и възможностите за професионално развитие. Тук трябва да отбележим, че средните оценки от отговорите на прокурорите поставят тези критерии в средната степен на удовлетвореност. От изследването ясно се вижда, че те не са достигнали задоволително ниво и има още какво да се желае отдалечеността от крайните стойности на скалата са доста високи около пет единици.

Фактори с малко по-ниска важност, които са под средното ниво на удовлетвореност
Тези фактори на средата също са важни за прокурорите, но остават на втори план (средни оценки по степен на важност между 7.4 и 8.5). Удовлетвореността при тях също е под средното средни оценки между 3 и 4.5. В тази категория попадат механизмите за налагане на дисциплинарни наказания, търсенето на лична отговорност от прокурорите и отчитане на личния им принос, усещането за наличие на обща мисия и ценности, отсъствието на стрес и напрежение и публичния имидж на прокуратурата.

Нагласи към Механизмът за сътрудничество и проверка на Европейската комисия

Механизмът за сътрудничество и проверка на Европейската комисия основен фактор за постигане на реформи в прокуратурата и съдебната система

Според 48% от прокурорите Механизмът за сътрудничество и проверка на Европейската комисия трябва да продължи. Това мнение е продиктувано от факта, че до голяма степен прокурорите виждат в докладите на ЕК по-реално отражение на проблемите на съдебната система и в частност на прокуратурата. Според 27% от прокурорите Механизмът е важен инструмент за постигане на промяна, но ефектът му може да бъде подобрен ако се правят по-точни констатации и препоръки, а 26% са на мнение, че само чрез натиск от страна на ЕК съдебната система и в частност прокуратурата могат да постигнат някакви позитивни промени. Има и критици на докладите по линия на Механизма за сътрудничество и проверка и техните аргументи са в прекалено общите и политически послания, които според тях не показват познаване на реалностите в българската съдебна система и прокуратура. На това мнение са общо 47% от интервюираните.

Ако трябва да обобщим, подкрепящите констатациите на Механизма за сътрудничество и проверка доминират леко над критиците като съотношението е 53% към 47%.