Защо казусът с гражданството на г-н Кирил Петков е по-сложен, отколкото изглежда

Целта на настоящия текст е да разгледа някои аспекти на конституционно дело № 18/2021 г. във връзка с казуса с двойното гражданство на г-н Кирил Петков, които са останали извън обсега на представените правни мнения по делото и извън обсега на обществения дебат по темата. Конституционно дело № 18/2021 г. е образувано по искане на петдесет и пет народни представители от 46-ото Народно събрание с искане за установяване на частична противоконституционност на Указ № 129 от 10.05.2021 г. на президента въз основа на чл. 110 и с чл. 65 от Конституцията в частта, с която за служебен министър на икономиката е назначен г-н Кирил Петков.

Това коментира за "Предизвикай правото" адвокат Симеон Стойчев.

По-долу ще бъдат разгледани следните въпроси. На първо място, съществуващата неправилна практика на Конституционния съд (КС) по единственото до този момент дело за обявяване на основание чл. 65 от Конституцията[i] за неизбираем на народен представител поради притежаването на двойно гражданство. На второ място, ще бъде разгледана чуждестранна съдебна практика по сходни казуси, която се сблъсква с подобни правни проблеми, но възприема различен подход. На трето място, ще бъде обсъден накратко възприетият подход в практиката на КС по отношение на други критерии за избираемост, заложени в Конституцията и различни от гражданството, към който подход КС би следвало да се придържа в своята практика. И на последно място, ще бъде анализирано потенциалното дългосрочно отражение върху други казуси на едно евентуално решение на КС, с което се уважава направеното искане за установяване на противоконституционност на указа на президента.

По отношение на първия аспект, в практиката на българския КС съществува едно-единствено съдебно решение по сходен казус – то е по дело № 1/1995 г. за установяване на неизбираемост и предсрочно прекратяване на пълномощията на народния представител г-н Жорж Ганчев. Делото е образувано във връзка с твърдението, че г-н Жорж Ганчев към момента на своето избиране за народен представител е притежавал не само българско, но и американско гражданство. В своя защита г-н Ганчев е предявил аргументи, че е загубил американското си гражданство на няколко различни основания – поради отказ от гражданство, по право въз основа на Закона за имиграцията и натурализацията на САЩ и по право въз основа на Договора за натурализация между България и САЩ от 23 ноември 1923 г., поради което искането трябва да бъде отхвърлено.

По делото КС отказва да потърси правно становище по американско право и възприема, че гражданството на г-н Ганчев може да бъде загубено само след издаване на съответния нарочен акт на американската администрация. Този акт в случая е издаден след датата на избирането му за народен представител и вследствие на това през 1995 г. КС постановява пълномощията на народния представител да бъдат прекратени предсрочно.

Този подход е подробно критикуван в редица отношения в единственото особено мнение по делото на конституционния съдия Тодор Тодоров. Тук обаче бих искал да се спра на един аспект, който не е бил разгледан докрай, а именно приложението на Договора за натурализация между България и САЩ. Съгласно посочения международен договор:

„Чл. 3. Ако поданик на една от двете държави, който попада в чл. 1 [бел. авт. – лице, което се е установило в другата държава и е получило гражданство по натурализация], установи отново местожителството си в предишното отечество, без да има намерение да се върне в страната, където е натурализиран, ще се счита, че се е отказал от натурализацията. Ще се счита, че съществува намерение за невръщане, когато лицето, натурализирано в една от двете държави, прекара повече от две години в другата.“

По отношение на приложението на този международен договор – и конкретно на тази разпоредба от него, КС на няколко места в своето решение посочва, че загубването на американското гражданство „не може да настъпи автоматично“, а единствено чрез „акт на овластения за това държавен орган на САЩ при спазване на определена със закон процедура“ и че осъществяването на предпоставките за загубване на гражданство трябва да бъде направено „от съответните длъжностни лица на САЩ“, като „в този случай не може да настъпи автоматично по право“.

По делото КС е счел, че не е необходимо да се информира за съдържанието и действието на американското право, нито за практиката на САЩ по прилагане на посочения договор за натурализация. Тези разсъждения на КС попадат под критиките в посоченото особено мнение по делото:

„Това становище в мотивите за необходимост от специална процедура е необосновано. Няма нито едно доказателство по делото, което да сочи необходимостта от такава процедура. Не са изложени аргументи в подкрепа на необходимостта от процедура. Тъкмо обратното, съществуват аргументи в полза на становището, че загубването на гражданството по договора може да настъпи по силата на самия договор („автоматично по право“).“

Не само съществуват такива аргументи, но те са излагани в по-старата българска правна литература. Коментар на въпросния Договор за натурализация е публикуван в Коментар на Закона за българското поданство, публикуван през 1941 г.[ii]:

„Съгласно чл. 3 от договора за натурализация между България и Съединените щати български поданици, които са се натурализирали в Щатите, и такива на Съединените щати, натурализирали се в България, но са се завърнали отново и установили местожителствата си в предишното си отечество, ако престоят повече от две години в него, губят придобитото ново поданство и автоматически стават пак български поданици или респективно поданици на Съединените щати.

Никакъв особен акт не е необходим за това. Презумира се намеса на съответната служба у нас за контрола над чужденците, която служебно следва да закрие досието на такъв поданик на Съединените щати – бивш български поданик, и да уведоми съответната община за вписването в регистрите на българските поданици. С това наново се създава старата поданическа връзка между държавите и бившия български поданик, който става наново равноправен български гражданин, с всички права и задължения на българския поданик.“

С оглед на това постановеното от КС решение е явно неправилно. Чрез отказа си да приложи международния договор, чрез неправилното му тълкуване, чрез отказа да се запознае с правото на Съединените щати, КС противоконституционно е прекратил предсрочно пълномощията на народния представител г-н Жорж Ганчев. Погрешно КС е презумирал, че американското право е подобно на познатото на КС българско право, при което, за да бъде загубено гражданство, е необходим нарочен държавен акт.

Изводът от тази мъртвородена съдебна практика е, че не може КС да постановява решение, изцяло основавайки се на чуждестранно право, като абсолютно и безусловно обвързващо го по отношение на обстоятелството дали едно лице има гражданство, без предварително дори да се е опитал да установи съдържанието и действието на това чуждестранно право. През 1995 г. КС не е направил необходимото да събере всички доказателства и е демонстрирал непознаване на собствената си национална доктрина по въпроса. В резултат на това българските граждани са били противоконституционно лишени от своя законно избран народен представител, а г-н Жорж Ганчев – от правото си да ги представлява в Народното събрание.

Решението по дело № 1/1995 г. има значение в настоящия случай в две отношения. От една страна, ако и в днешния ден КС се произнесе, основавайки решението си на това дело, то едно такова решение не би стъпило на стабилна правна основа, защото не може да се гради върху неправилна конституционна практика. От друга страна, за да не повтори грешката си от миналото, КС не би могъл да бъде сигурен дали постановява правилно решение, без преди това да установи съдържанието и действието на канадското право относно това в кой момент настъпват правните последици от отказа от гражданство, дали те настъпват с действие занапред, с обратно действие или от някаква друга дата. До този момент конституционната юрисдикция обаче не е събрала като доказателство дори едно правно становище по канадско право.

По отношение на втория аспект – чуждестранния подход към сходни казуси – трябва да се отбележи, че не малко държави в света забраняват изцяло двойното гражданство и при тях, като логична последица, народните представители, министри и президент притежават само и единствено съответното национално гражданство.

Сред държавите, в които двойното гражданство обаче е допустимо по принцип, е екзотика хипотезата на ограничавано пасивно избирателно право на основание притежаването на чуждестранно гражданство, като по този начин биват дискриминирани лицата с двойно гражданство. Освен България, такава държава е и Австралия.

Австралия отменя своята забрана за двойно гражданство през 2002 г., но изискването за липса на друго гражданство за членовете на парламента остава да действа в нейната конституция (чл. 44(i) от австралийската Конституция). Тази забрана води до политическа и конституционна криза през 2017 г.[iii], когато редица високопоставени политици са принудени да напуснат парламента, защото се оказват с двойно гражданство, като много от тях дори не са подозирали, че в миналото по рождение или по право са придобили (например при сключване на брак) гражданство на друга държава.

Интересното в случая е, че обществената дискусия в Австралия е ангажирана с почти идентична проблематика, като например какви са последиците от подписването на декларация от парламентарните кандидати, какви са последиците за актовете на членовете на кабинета с двойно гражданство (които в уестминстърския модел са едновременно и членове на парламента), от кой момент следва да се счита, че лицето е загубило гражданство, както и дали лицето с двойно гражданство дължи връщане на полученото възнаграждение като член на парламента или член на кабинета.

Въпросният чл. 44(i) от австралийската Конституция гласи следното:

44. Отстраняване от длъжност (Disqualification)

Всяко лице, което:

1) е признало предаността си, подчинението си или принадлежността си към чужда държава, или е поданик, или гражданин, или притежава правата и привилегиите на поданик или гражданин на чужда държава;

…

не може да бъде избирано или да заема длъжността на сенатор или член на Камарата на представителите.

Логично тези казуси стигат до най-висшата съдебна инстанция – австралийския Висш съд (High Court). В своята практика (Sykes v Cleary (1992), Re Canavan (2017), Re Gallagher (2018)) Висшият съд на Австралия изяснява съдържанието на разпоредбата на чл. 44(i) от австралийската Конституция. Съдът приема, че не трябва да бъде постановено отстраняване от длъжност, ако въпросното лице е предприело всички подходящи действия, за да се освободи от своето гражданство (Sykes v Cleary). В последващо съдебно решение съдът приема, че изискването за липса на двойно гражданство е приложимо, независимо от знанието и добросъвестността на лицето относно обстоятелството дали то самото притежава двойно гражданство (Re Canavan (2017)). В последното от тази серия дела (Re Gallagher) съдът втвърдява своя подход и приема, че[iv]:

Не е достатъчно един кандидат просто да е предприел някакви стъпки за отказа си от неговото или нейното гражданство. Освен ако чуждестранното право налага непреодолими пречки за ефективен отказ, то е необходимо кандидатът реално да се е освободил от неговия или нейния статут на чуждестранен гражданин преди започване на процедурата по избор, към която е приложим чл. 44(i).

Така съдът силно ограничава възможността едно лице да се счита, че е изпълнило изискването за освобождаване от двойно гражданство само въз основа на едностранните действия и стъпки, предприети от него. За непреодолима пречка например би се считало изискване въпросното лице лично да посети чуждата държава, в която обаче неговата сигурност и безопасност не е гарантирана. Необходимостта от време чуждестранната държава да се произнесе по молбата за отказ от гражданство не се счита само по себе си за непреодолима пречка. В практиката обаче все още не е изяснено какъв срок би се считал за разумен и какъв – за непреодолима пречка[v].

Тази чуждестранна съдебна практика е важна – като демонстрация за нюансирания подход, който други държави възприемат спрямо сходно ограничение за избираемост. Въпреки крайно стриктния подход на австралийския Висш съд, забраната за двойно гражданство не е обявена и прилагана като абсолютна и формална, защото не е трудно да се съобразят хипотезите, в които такъв поход би довел до абсурдна конституционна практика. Този подход е и контекстуален и се основава на цялостния прочит на конституцията и конституционната практика. Така и българската конституционна юрисдикция ще трябва по необходимост да изясни все пак в кои случаи забраната за двойно гражданство няма да се прилага въпреки наличието на двойно гражданство. В процеса на това изясняване КС ще трябва да съобрази всички обстоятелства, включително своята собствена съдебна практика и подход при тълкуване на конституционните текстове.

Така се стига на следващо място до необходимостта да бъде взета под внимание и практиката на КС по отношение на другите конституционни критерии за избираемост, различни от гражданството, като в тях влизат възраст, уседналост и др., както и изискванията за несъвместимост.

Не малко становища бяха изказани в подкрепа, че изискването за липса на друго гражданство е абсолютно и формално, че при никакви условия и обстоятелства не може да се приеме различно тълкуване освен буквалното. Този възглед е аргументирано критикуван в особеното мнение на съдия Тодор Тодоров по разгледаното по-горе дело № 1/1995 г. Към аргументите, изложени от него, можем да добавим и аргументите, които самият Конституционен съд е изложил в други свои решения по отношение на другите конституционно установени критерии за избираемост и несъвместимост за определени длъжности. Би следвало КС да се придържа към единен подход в своята практика, що се отнася до тълкуването на едни и същи от норми от Конституцията, уреждащи изисквания за заемане на определена висша държавна длъжност.

Тук ще се спра на практиката на КС по следните два въпроса – изискването кандидатът за президент да е живял последните пет години в страната (чл. 93, ал. 2) и ограничението за изпълнение на друга държавна служба и извършване на друга дейност, несъвместима с положението на народен представител (чл. 68, ал. 1).

Относно изискването лицето да е живяло последните пет години в страната КС приема, че това изискване не трябва да се тълкува буквално и формално, като не се очаква от лицето да е пребивавало непрестанно през последните пет години в България. В решението КС отбелязва:

„В съвременния свят, в който продължителната уседналост в една държава е все по-рядко срещана, изискването за пет години пребиваване в България би следвало да се тълкува също съвременно. Еволютивният метод на тълкуване на правната норма, наложил се в съвременните интерпретации, наред с тълкуването с оглед буквата и духа на закона, се основава върху идеята, че правото е едно продължаващо творение на обществото и че правният текст трябва да еволюира заедно със социалната среда. Затова, изхождайки от отдалечаването на момента на гласуване на обсъжданата конституционна норма от момента на нейното тълкуване и предвид развитието на обществените отношения през това време, следва да се приеме, че пребиваването на кандидат-президента през последните пет години в страната не трябва да бъде непрекъснато.“

По това дело КС решава, че кандидат за президент се счита, че е живял последните пет години в страната по смисъла на чл. 93, ал. 2, когато фактически и трайно е пребивавал на територията на страната не непрестанно, а през повече от половината за всяка от петте години, предхождащи датата на избора, като за живеене в страната се приема и престоят в чужбина за времето, в което български гражданин е изпратен там от българската държава.

По посоченото дело има и пет особени мнения, включително на конституционния съдия Георги Марков, като последният настоява за дори още по-либерално, по-разширително и по-неформално тълкуване на критерия за уседналост, като посочва в своето особено мнение:

„Конституционният законодател с чл. 93, ал. 2 не е желал да закрепостява българските граждани в страната и по домовете им в години на обединяване на Европа и падане на границите.“

По отношение на ограничението за изпълнение на друга държавна служба, несъвместима с положението на народен представител, интерес представлява решението на КС по дело № 16/2013 г. относно несъвместимостта на позицията председател на Държавна агенция „Национална сигурност“ със статуса на народен представител на г-н Делян Пеевски. Съгласно чл. 68, ал. 1 народните представители не могат да изпълняват друга държавна служба или да извършват дейност, която според закона е несъвместима с положението на народен представител. Целта на тази разпоредба е да гарантира конституционния принцип на разделение на властите, както и независимостта на народните представители. По делото КС е приел, че народният представител е:

„…предприел всички зависещи от него действия да отстрани възникналата несъвместимост и с действията си не е нарушил Конституцията и действащото законодателство. Конституцията и законите не поставят пред него допълнителни изисквания, за да бъде поведението му правомерно и неподлежащо на санкцията…“

КС е стигнал до този извод въз основа на това, че щом Конституцията е поставила правно задължение, тя следва да осигури и възможност за неговото изпълнение, като посочва, че:

„Правото не познава случаи, в които се възлага задължение на едно лице, без да му се осигури възможност да го изпълни. Наличната още от момента на избора на народен представител, както и впоследствие възникналата несъвместимост трябва да бъдат прекратени в подходящ срок и при спазване на съответна процедура. Бездействието на народния представител след изтичане на този срок да подаде оставка или да премахне несъвместимостта по друг начин е основание да доведе до предсрочното прекратяване на пълномощията му от Конституционния съд.“

Така КС е приел, че е необходим подходящ срок и процедура, които да дадат на съответното лице възможност да изпълни съответното задължение, като само след неговото бездействие може поведението му да бъде санкционирано.

Следователно самият Конституционен съд в двете десетилетия след постановяването на решението по к.д. № 1/1995 г. сам е приел, че редица от конституционните критерии за заемане на определени длъжности, заложени в Конституцията и формулирани по безусловен начин, не могат да се тълкуват формално, буквално и абсолютно, а е възприел гъвкав и балансиран подход, който предполага еволютивно и съвременно тълкуване на конституционните норми. Важно в случая е и че става дума не за първоначална, а за последваща несъвместимост, която дори е възникнала по желанието на засегнатото лице. Така разсъжденията на КС в решението по к.д. № 16/2013 г. на още по-голямо основание са приложими и за тези случаи на неизпълнение на изискванията за заемането на длъжността народен представител (приложими и за служебните министри), при които обстоятелствата са били налице към датата на заемането на въпросната длъжност и са възникнали независимо от волята на въпросното лице (какъвто е и случаят с г-н Петков, придобил канадско гражданство не по своя воля, а по силата на канадския закон).

На последно място, действието на евентуално решение на КС, с което се уважава направеното искане за установяване на противоконституционност на указа на президента, е може би най-спорният от всички разгледани дотук аспекти. Публично бяха изказани редица становища, че при уважаване на отправеното искане, Указ № 129 от 10.05.2021 г. на президента трябва да се счита за частично нищожен, от което следва, че г-н Кирил Петков де юре не е бил служебен министър на икономиката. Такова едно тълкуване на Конституцията, която никъде изрично не урежда подобна последица, би създало сериозна нестабилност в целия български правен ред.

Горното означава не само преразглеждане на актовете на бившия служебен министър на икономиката, но и на всички актове на всички министри в миналото, както и на решенията на Народното събрание, в които се установи участие на министри или народни представители с двойно гражданство. Парадоксално, това на теория включва и възможно преразглеждане на решенията на Народното събрание или на общото събрание на съдиите от Върховния касационен съд и Върховния административен съд за избор на самите конституционни съдии.

Тук трябва да бъде отбелязано и отражението, което едно решение би имало върху съдебната власт във връзка с неприключилия казус със съдия Алексей Трифонов, председател на Софийския градски съд. Ако КС възприеме предложения подход с нищожността, то всички съдебни решения, постановени от съдия Алексей Трифонов, както и от всеки друг съдия, за когото се установи липса на гражданство или наличие на двойно гражданство (защото законът поставя същите изисквания за наличието единствено на българско гражданство за съдиите, прокурорите и следователите), биха подлежали на отмяна въз основа на същия принцип.

Мащабът на правната несигурност, хаос и вредните последици от обявяването на президентския указ за частично изначално нищожен поради противоконституционност биха били дългосрочни и трудно измерими. Дори конституционната юрисдикция да уважи искането, стабилността на държавните актове не може да бъде подлагана на съмнение при всяко нарушение на Конституцията, без значение на неговата тежест, значение и последици. Разумният, балансиран и нюансиран подход би изисквал конституционната юрисдикция да изостави позицията, заета в предходната си практика по дело № 5/2019 г., и да постанови, че прекратяването на пълномощията при нарушаване на изискванията за заеманата длъжност има по правило действие занапред, т.е. прекратяване на пълномощията, а не невъзникване на пълномощията.

В заключение КС наистина може да уважи искането за обявяване на частична противоконституционност на Указ № 129 от 10.05.2021 г., но само при условие че стъпи на неправилната си практика от миналото и повтори грешката си от 1995 г., пренебрегне последващата си съдебна практика по отношение на останалите критерии за избираемост и несъвместимост и заложи бомба със закъснител под българския правен ред.

Бележки под линия:

[i] По-долу всички цитирани разпоредби са от българската Конституция, освен ако друго не е посочено.

[ii] Малинков, Атанас. Коментар на Закона за българското поданство 1880-1941 (с предг. от Васил Н. Митаков), 1941, с. 41.

[iii] https://www.bbc.com/news/world–australia-40773930

[iv] Morgan, James. Dual Citizenship and Australian Parliamentary Eligibility: A Time for Reflection Or Referendum? – In: Adelaide Law Review 39.2, 2018, 439–451.

[v] Ibid.