Доц. Салкова: Няма как да имаме стабилна съдебната система в такава обстановка

Забелязваме негативна тенденция, според която има все по-голямото дистанциране на магистратите от управленските процеси в съдебната система. Това много ясно се забеляза и при проведените наскоро избори за членове на ВСС от квотата на съдебната власт, каза в интервю за БТА доц. Екатерина Салкова от Института за държавата и правото при БАН.

Според нея тази демотивация и умора от непрекъснатата съдебна реформа е установена при интервюирането на магистрати. Тя се засилва и от самата нестабилна политическа обстановка, защото е ясно, че при нея няма как да има стабилно развитие и на съдебната система – т.нар. „политическа воля“ на управляващите се оказва твърде променлива величина, което предпоставя нестабилна правна уредба, а тя от своя страна може само да засили хаоса.

Законодателството трябва да бъде стабилно, за да изиграе добре своята роля на социален регулатор. Затова не трябва да се подхожда лекомислено към нормативни промени. На първо място трябва да се идентифицират проблемите и причините за тях- дали са нормативни, или организационни и кадрови. Редица проблеми могат да бъдат решени именно с кадрови или организационни промени, посочи тя.

Според нея едни от най-важните приоритети трябва да са свързани с по-добра уредба на правораздавателните процеси с участието на деца, с въвеждането на форми на възстановително правосъдие, с кодифицирането на уредбата на административните нарушения и наказания, а предвид проблемите със запълването на списъците със съдебни заседатели в много райони, е много вероятно поради необходимост да се стигне до преосмисляне и на модела на подбор на съдебни заседатели.

Категорично е необходима нова Стратегия, за да се избегнат хаотичното нормотворчество и практически действия. Мнението ми е и, че трябва да помислим за стратегия за развитие на съдебната система, защото понятието „реформа“ не само се „изтърка“, но и се натовари с доста негативни емоции, които сами по себе си демотивират колегите от съдебната система, посочи Салкова.

Следва пълният текст на интервюто:

Доц. Салкова, подготвихте анализ за изпълнението на Актуализираната стратегия за продължаване на реформата в съдебната система 2014-2020 г . Открояват ли се негативни тенденции? Говори се за липса на последователност, целенасоченост и ориентация към постигане на траен резултат.

Ще започна отговора отзад напред. До голяма степен липсата на последователност е логична последица от непрекъснатите политически сътресения. Когато се обсъжда един стратегически документ, е добре да се постигне широк консенсус по неговото съдържание, защото той трябва да осигури в дългосрочен план развитието на определен сектор. Това означава, разбира се, че съдържанието на Стратегията следва да е добре обмислено, широко дискутирано, с включване на всички заинтересовани страни. Опасявам се, че това не може да се каже за Актуализираната стратегия за продължаване на реформата в съдебната система. Тя беше доста набързо приета и без включване на всички заинтересовани страни. Ще дам няколко примера. Първо, още при обсъждането и приемането на решение на Народното събрание в началото на 2015 г. стана ясно, че има съществено разминаване между автора на акта и мнозинството в Народното събрание, което изрично декларира необходимостта да се запази моделът на Висшия съдебен съвет (ВСС) като постоянно действащ орган, въпреки предвидената мярка в Стратегията ВСС да премине към модел, заседаващ на сесии. Всъщност в тази насока е и становището на тогавашния състав на ВСС, който отбеляза, че това би било отстъпление от реформата, а не нейно развитие.

Не така ясно се откроява нежеланието на парламента да въведе пряката конституционна жалба, която е изведена като специфична цел в стратегията, но бездействието в тази посока е показателно. Друг много ярък пример е изразеното от МТСП становище, че предвид своите правомощия, то не може да бъде отговорна институция за изпълнение на мярката, свързана със План за развитие на социални мерки за реинтеграция на осъдени лица.

Аналогично стоят нещата с невключването на антикорупционната комисия в процеса на приемане на Стратегията, поради което се забавят предвидените анализ и оценка на системата за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество. Отделен е въпросът, дали изобщо комисията трябва да бъде отговорната институция за този анализ (както предвижда Пътната карта), или той трябва да бъде изготвен от независим орган, за да се осигури неговата обективност.

Меко казано, странно е и защо в Пътната карта не са включени като партньори при изпълнение на мерките, свързани с юридическото образование, МОН и Националната агенция за оценяване и акредитация (НАОА), които години наред чрез процедурите, свързани с рейтинговата система, дипломирането, определянето на капацитет и акредитации, наблюдават развитието на юридическите факултети, вкл. учебните планове и програми, наясно са с основните проблеми в сектора и биха могли да допринесат за решаването им. Неслучайно приетата нова Наредба беше отменена преди още да влезе в сила.

Накратко мога да обобщя, че когато има проблеми по вертикалната и хоризонталната логика на Стратегията и пътната карта, те няма как да не рефлектират и върху тяхното изпълнение. Тези органи, които не са достатъчно добре включени в процеса по изготвяне и приемане на Стратегията, остават демотивирани и при нейното изпълнение, което пък предпоставя тази липса на целенасоченост, която се установява.

Всъщност най-силният стимул, който може да се определи като двигател за изпълнението на Стратегията, се оказва не мотивацията, тоест убеждението, че трябва нещо да се направи, за да се подобри правораздаването, а финансирането по ОП "Добро управление". При мерките, при които е предвидено финансиране, като цяло се забелязва по-голям напредък в изпълнението.

И сега пристъпвам към първата част на въпроса - очертават ли се негативни тенденции? Краткият отговор е - да. Една от тези тенденции е регресивно развитие, което е показателно за непоследователност - след известен напредък в началото например с ограничаване на командироването на магистратите, следва отново разширяване на възможностите за това.

Същото се случи и с Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "Право" и професионална квалификация "юрист" - беше приета, отлагаше се влизането ѝ в сила, след което беше отменена. Вместо повишаване на капацитета на специализираните магистратури пък, накрая ги закрихме.

Всъщност негативната тенденция тук се свързва с преждевременното извършване на някои действия, които не са достатъчно задълбочено обмислени (което е свързано в някои случаи със спорни мерки в Стратегията).

Друга негативна тенденция е все по-голямото дистанциране на магистратите от управленските процеси в съдебната система. Това много ясно се забеляза и при проведените наскоро избори за членове на ВСС от квотата на съдебната власт. Тази демотивация и умора от непрекъснатата съдебна реформа, за съжаление, ние установихме и при интервюирането на магистрати. Тя се засилва и от самата нестабилна политическа обстановка, защото е ясно, че при нея няма как да има стабилно развитие и на съдебната система – т.нар. „политическа воля“ на управляващите се оказва твърде променлива величина, което предпоставя нестабилна правна уредба, а тя от своя страна може само да засили хаоса.

В такъв случай кои приоритети трябва да залегнат в законодателна програма на следващо правителство?

Аз съм на мнение, че законодателството трябва да бъде стабилно, за да изиграе добре своята роля на социален регулатор. Затова не трябва да се подхожда лекомислено към нормативни промени. На първо място трябва да се идентифицират проблемите и причините за тях – дали са нормативни, или организационни и кадрови. Редица проблеми могат да бъдат решени именно с кадрови или организационни промени. Ако се опитваме да решим тези проблеми със законодателни промени, само ще създадем още повече проблеми, вместо да решим наличните.

От опита ми като член на конкурсни комисии в процедури за назначаване на магистрати мога да си направя извод например, че има възможност за подобряване на тези процедури и без законодателна промяна, за да се осигури приемането в съдебната система на най-добре подготвените юристи. Същото се отнася и за решаването на проблемите с натовареността - в тази насока е необходимо и регулярното провеждане на конкурси за вакантните щатове.

Що се отнася до законодателството, мисля, че едни от най-важните приоритети трябва да са свързани с по-добра уредба на правораздавателните процеси с участието на деца, с въвеждането на форми на възстановително правосъдие, с кодифицирането на уредбата на административните нарушения и наказания, а предвид проблемите със запълването на списъците със съдебни заседатели в много райони, е много вероятно поради необходимост да се стигне до преосмисляне и на модела на подбор на съдебни заседатели.

Разбира се, в конкретика могат да се обсъждат много предложения, но винаги следва да се има предвид, че правната норма е абстрактно правило, трябва да се обмисли внимателно какъв ще бъде резултатът от прилагането ѝ във всички възможни житейски ситуации, тоест да се види и „обратната страна на медала“, не само страната, която ни мотивира да приемем конкретното правило.

Трябва ли обновена Стратегия, с нови приоритети?

Според мен категорично е необходима нова Стратегия, за да се избегнат хаотичното нормотворчество и практически действия. Мнението ми е и, че трябва да помислим за стратегия за развитие на съдебната система, защото понятието „реформа“ не само се „изтърка“, но и се натовари с доста негативни емоции, които сами по себе си демотивират колегите от съдебната система.

Съгласете се, че с оглед идеята за реформа като нещо временно, е необичайно дълго провеждането на реформа в продължение на десетилетия. Постоянната реформа е равнозначна на липса на реформа. Не случайно вече започваме да се връщаме и към предишни модели - например ВСС, заседаващ на сесии. А дали да има нови приоритети - категорично да. Според мен е необходима една по-стройна организация по вертикала и по хоризонтала на стратегията и пътната карта, за да не се „изпуснат“ някои важни тематики като гражданското и административното правораздаване, от една страна, и за да не се дублират някои действия в различни стратегически цели, както и правилно да се идентифицират отговорните институции, за да се гарантира изпълнението на мерките.

Все по-често се говори за независимостта на съда и на съдията. Значи ли това, че имаме сериозен проблем?

Според мен имаме сериозен проблем и той е чисто практически, не е проблем, който се дължи на закона или теорията. Той се дължи на манталитет и дългогодишни опити за подчиняване на съдебната власт, някои от които, за съжаление, успешни. Истината е обаче, че в съдебната система работят много почтени професионалисти, които, бих казала, ежедневно се борят за своята независимост, а само независимите магистрати са в състояние да осигурят справедливо и качествено правосъдие за гражданите.

За съжаление, нашите политици не се проявиха като държавници и не проумяха нуждата да осигурят независимост на съдебната система. А тя е много проста за разбиране - ако днес един магистрат „се е продал“ на теб, той утре ще се „продаде“ на друг, затова е важно да се избират почтени професионалисти на възловите позиции – те не се „продават“. Това, че някой има „коз“ срещу някого, не значи, че може вечно да го държи в подчинение - утре ще се яви друг с повече „козове“, включително и срещу държателя на „коза“ и това ще промени съотношението на силите.

Ето тези игрички се избягват при назначаване на почтени хора. А те освен това са и добри професионалисти, защото си знаят цената. Умните хора не обичат да се подчиняват на глупави нареждания.

Всъщност, колкото по-малко знания има един човек, толкова по-самонадеян е той и по това се разпознава. Това е ясно още от древността, както казва един от безспорните мъдреци Сократ: „Аз знам, че нищо не знам“, или в по-ново време, както за пълнота отбелязва Бъртранд Ръсел: „Досадното на този свят е, че идиотите са уверени в себе си, а умните са изпълнени със съмнения“.

Много силно се надявам най-сетне политиците да проумеят това, че и те не винаги ще бъдат „недосегаеми“ за правосъдието и когато опрат до него, ще искат да ги съдят почтени съдии, върху които не е осъществено влияние от някой техен „доброжелател“ (доколкото си спомням, надежда за това беше изказал при сблъсъка си със съдебната власт и бившият министър Цветан Цветанов, който преди това обичайно хулеше съдиите).

Както се казва, това е толкоз просто и логично, че не е необходимо човек да преживее някакъв катарзис, за да го разбере. А ако някой не го разбира, значи страда от сериозен интелектуален дефицит. Да се надяваме, че ако продължи политическия натиск върху съдебната власт, този интелектуален дефицит ще бъде компенсиран от практическия опит, натрупан при сблъсъка със съдебната система, за което разбира се, е необходима работеща прокуратура.

Детското и възстановителното правосъдие изостанаха много, сама казахте. Трябва ли да наваксаме с тези идеи?

Задължително е да наваксаме с тези идеи. Първо, т.нар. „детско правосъдие“ е от изключително значение за превенцията на престъпността в общ план. Формирането на нагласите сред децата ни дава възможност да прогнозираме картината на престъпността за следващите периоди. Затова е необходимо да осигурим ефективно поправяне още в детската възраст, в случаите, когато има противообществени прояви на децата. Разбира се, тук има много дълги дискусии във връзка с т.нар. „статусни нарушения“, с процедурите за наказване на децата и конкретно необходимостта да бъдат щадящи, предвид крехката психика на децата и т.н.

Правилният подход към децата гарантира, че няма да се постигне обратен ефект. Тук е мястото да отбележа и необходимостта да се подобри както правната уредба, така и дейността на държавните органи, и то не само с оглед участието на деца в процедури в качеството на закононарушители. Както в тези случаи, така и при участието на деца като свидетели или жертви на нарушения, трябва така да се организират процедурите, че да се гарантира принципа за висшия интерес на детето, вкл. във връзка с изслушване на неговото становище.

Относно въвеждането на възстановително правосъдие, смятам, че това също пряко рефлектира върху превенцията по две причини. Първо, чрез него ще се позволи по-бързо да приключи решаването на някои правни спорове, а по този начин ще се разтовари и съдебната система от по-леките случаи, за да се концентрира върху по-тежките, което ще допринесе за спазването на принципа за разглеждане и решаване на делата в разумен срок.

Много често бавното правосъдие се определя като липса на правосъдие и формите на възстановително правосъдие ще допринесат за ускоряването на съдебните дела там, където има проблеми (не във всички райони има такива, това зависи най-вече от натовареността). Съответно трябва най-сетне да стане ясно за обществото, че не тежестта на наказанието, а неговата неизбежност гарантира превенцията на престъпността.

На второ място, при възстановителното правосъдие се гарантира в по-голяма степен поправянето на отношенията между страните в конфликта, психическото въздействие върху извършителя на престъплението е по-силно и съответно са по-големи възможностите да се избегне вторична или повторна виктимизация на жертвата на престъплението, отколкото при общата съдебна процедура.

Трябват ли промени в Конституцията?

Трябва дебат дали са необходими промени в Конституцията и какви, и то сериозен, а не повърхностен дебат. Трябва и анализ на въздействието на досегашните промени в Конституцията. Дали те промениха съдебната система с положителен знак, или не. Прибързаната промяна на Конституцията до нищо добро няма да доведе, но в един сериозен дебат може да се обсъдят всички аргументи за или против всяко конкретно предложение, за да се стигне до най-добрия резултат. И както вече посочих, необходимо е да се види и „обратната страна на медала“.

Лесно е например да отпадне надзора за законност като правомощие на главния прокурор, но сме свидетели на множество случаи, при които именно този надзор преодолява безсилието на гражданите в редица райони, в които има местни зависимости, които отчайват гражданите.

Въпросът е как да се гарантира злоупотребата с правомощия на всяко едно ниво. Разбира се, може да се мисли за това дали надзорът за законност да бъде правомощие на главния прокурор или да се ограничи до редови прокурор от ВКП, за мандата на „тримата големи“, за повече изисквания към решението на ВСС, с което се преодолява отказ на президента да назначи избрания кандидат, за мнозинството, с което се избира ВСС, за модела на този съвет и т.н. Важното обаче е да се съобразят всички аргументи, за да се приеме най-добрата уредба.

За да бъдат приети каквито и да са промени, трябва стабилен парламент. Това, че последните няколко мандата на НС са кратки създава ли проблем за приемането на законодателство?

Разбира се, това създава изключителен проблем за законодателството. А за неговата стабилност значение има освен разпокъсаността на парламента и наличието на идеология и програма за управление. По мое мнение, в последните години изборите се предопределят от харизмата на една или друга личност, като се подценяват идеологиите и програмите за управление на партиите. Затова и има такова „текучество“ на партии - непрекъснато се създават нови, някои от тях бързо влизат в парламента, но повечето бързо и излизат.

Виждаме коалиране на партии, които в идеологически план би трябвало да имат сериозни различия. А тези различия не могат да осигурят стабилно управление, защото се налага, ако мога така да се изразя, „прекоалиране“ при гласуване по конкретни въпроси, по които имат различия партиите от управляващата коалиция. Стабилността изисква обединяване около конкретни идеи и изработване на обща програма за управление на управляващата коалиция, за да не се получават раздори при реализирането от всяка партия на своята собствена програма и виждания.

Всъщност показателна за подценяването на предизборните програми е липсата на сериозни предизборни дебати, които да осигурят на гражданите възможност за точна преценка. Последните години твърде често хората казват и пишат „и аз гласувах за тези, но сега им искам оставката“.

Дебатите, в които ясно се отправят послания и се отличават различията в идеите, тезите и програмите, са важна стъпка за правилно ориентиране на гражданите. Така че, аз лично се надявам за следващите избори да видя такива дебати, да имаме по-стабилен парламент, който ще бъде в състояние да приема стабилни закони. А стабилни могат да бъдат само качествените закони.

Да отбележа и „обратната страна на медала“-до известна степен разпокъсаността предпазва от прибързано приемане на недобре обмислени закони, защото срещат съпротива от повече политически субекти.