Със свое решение от 11 май 2021 година Конституционният съд обяви за противоконституционна фигурата на прокурор, разследващ главния прокурор и неговите заместници. Промените в Закона за съдебната власт и Наказателно-процесуалния кодекс по отношение тази фигура бяха направени от 44-тото Народно събрание, в края на неговата работа. Решението на КС беше прието с единадесет гласа, а съдия Филип Димитров подписа решението с особено мнение.
В контекста на това решение, възниква въпросът - каква всъщност е ролята на главния прокурор и изначално необходима ли е тази фигура, в която се концентрира толкова много власт. Инициатива „Правосъдие за всеки“ още през лятото на миналата година обяви идеите си за премахване на фигурата на главния прокурор. За да говорим по темата, от ФАКТИ се свързахме с адв. Емил Георгиев, член на Инициатива „Правосъдие за всеки“. Разговора четете в следващите редове:
- Адв. Георгиев, в излязлото на 11 май решение на Конституционния съд относно фигурата на прокурора, разследващ главния, се казва, че тази фигура е противоконституционна. Това ли е мотивът, според който тази фигура не би била работеща и според Вас?
- Моят прочит не съдържа такъв тип констатация – дали тази фигура би била работеща, или не. Според мен това няма как да се прецени предварително. В решението на Конституционния съд има едно особено мнение – Филип Димитров е напълно несъгласен с мнозинството. Мнозинството на КС групира своите критики в три групи, като най-важното е, че тази нова фигура е прекалено важна, има прекалено специфични правомощия и се издига едва ли не до ранга на главния прокурор. От друга страна, тази фигура не е предвидена в Конституцията.
Считам, че беше ясно от самото начало, че идеята ще бъде приета критично от Конституционния съд. Беше казано многократно в хода на приемането на промените в Закона за съдебната власт и в Наказателно-процесуалния кодекс, че тази нова фигура не е скрепена в Конституцията и затова тя ще бъде изложена на съответната атака в Конституционния съд, като той много вероятно ще приеме нейната противоконституционност.
От „Правосъдие за всеки“ сме припомняли в свои становища, че такава е и препоръката на Венецианската комисия – доколкото България приеме да въведе някаква специфична разследваща фигура, която да е насочена към главния прокурор, то същата трябва да е предвидена конституционно. Бих казал, че колегите от Венецианската комисия много добре са го разбрали и проумели. Ще припомня и едно от по-старите предложения на „Правосъдие за всеки“, още от 2015 година. Тогава предложихме създаването на един т.нар. заместник-главен прокурор, който да е предвиден в Конституцията и да е зам.-главен прокурор по антикорупция – по модела на Националната дирекция за борба с корупция в Румъния, чийто ръководител беше Лаура Кьовеши. В това наше предложение за този независим зам.-главен прокурор, той беше изрично виден в Конституцията именно защото в противен случай би се сблъскал с конституционното скрепяване на главния прокурор.
- Тази фигура, която предлагахте тогава, беше фигура, която да може да разследва, но едновременно с това да може да иска временното отстраняване на главния прокурор, нали така?
- Да, това е детайл от правомощията и също е трайна препоръка на Венецианската комисия. Тя казва, че независимо как България ще уреди разследването на наказателна отговорност на главния прокурор – дали ще бъде чрез един отделен монократичен орган, или чрез някакъв колективен орган, много съществена част беше, че образуването на досъдебно производство задължително трябва автоматично да води до временното отстраняване на главния прокурор от длъжност. И понастоящем съществува механизъм, по който един от заместник-главните прокурори може да поеме функциите на главния прокурор. Това се е случвало в миналото – припомням, че когато Борис Велчев беше избран за конституционен съдия, докато беше главен прокурор, за кратко време до избора на Сотир Цацаров, постът се упражняваше от тогавашния ръководител на Националната следствена служба Бойко Найденов.
- Когато има един човек с толкова много власт, имам предвид главния прокурор, умно е поне да си помислим как правомощията му може да бъдат или ограничени, или дори самата фигура да бъде премахната. От инициативата „Правосъдие за всеки“ се появи именно такава идея – фигурата на главния прокурор да бъде премахната. Какво стои в основата на тази идея?
- Представихме за първи път тази идея преди около година – през юли 2020 година. Тогава направихме една конференция с хибридно участие – една част от гостите и лекторите присъстваха, друга част бяха включени с технически средства. В конференцията участваха бившият конституционен съдия Благовест Кунев, Атанаска Дишева, която е член на Висшия съдебен съвет, Андрей Янкулов, който е бивш прокурор, а понастоящем адвокат в Антикорупционния фонд. Направихме и един сравнителен правен анализ как са уредени главните прокурори и главните прокуратури в редица европейски страни. Установихме, че точно тази уредба, която съществува в България, я няма никъде - след избора си, главният прокурор да е изключително труден за изместване за следващите 7 години. Това е само формалната страна на нещата.
Към формалната страна обаче трябва да прибавим спецификите на администрирането на българското правосъдие в лицето на Висшия съдебен съвет, като например специфичната политическа квота във ВСС и това, че през годините има едно негласно споразумение между професионалните представители на прокурори и следователи, съответно политическата квота на прокурори и следователи и политическата квота на съдиите. Тези групи винаги са заедно в някаква негласна коалиция. Това са тези чугунени мнозинства, както някои журналисти ги определят, които винаги гарантират минимум 17 гласа в подкрепа на съответния главен прокурор. Съответно те му служат като отбранителни щитове във всяко едно искане, което постави на дневен ред дискусията за евентуална дисциплинарна мярка срещу главния прокурор, обсъждане на неговата пригодност и т.н., и т.н.
Ние имаме и едно различно виждане. Намираме, че прочитът на Конституцията ни не предполага поставянето на главния прокурор като едноличен орган в органа. В момента той е орган в друг орган – орган вътре в Прокуратура на Република България. Не се предполага поставянето на един едноличен орган, какъвто е главният прокурор, на една и съща нога с върховните съдилища, каквито са Върховен касационен съд и Върховен административен съд.
В актуалното решение на Конституционния съд по повод прокурора за разследване на главния прокурор, се развиват мотиви, че това било изричната воля на българския конституционен законодател – да постави главния прокурор на една нога с върховните съдилища. От „Правосъдие за всеки“ оспорваме това и считаме, че най-малкото текстът на Конституцията не съдържа опора за едно такова съждение. В Конституцията много ясно се казва, че структурата на Прокуратурата следва онази на съдилищата. Това означава – Районен съд и Районна прокуратурата, Окръжен съд и Окръжна прокуратура, Специализиран наказателен съд и Специализирана прокуратура, Върховен административен съд и Върховна административна прокуратура, или пък Върховен касационен съд и Върховна касационна прокуратура.
В Конституцията, в чл. 126, ал. 2., се казва, че „главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори“. Това е просто като една пришивка. Ние водихме разговори с членове на Великото народно събрание, които тогава са участвали в Правна комисия, в приемането на този текст. Те разказваха, че това предложение се появило абсолютно в последния момент – тоест не е било дискутирано, защото не е съществувало в първоначалния проект за Конституция. Дошло е без да са дадени сериозни мотиви за необходимостта от този главен прокурор точно по този начин, както е предвиден. Според нас това поставя под много, много сериозно съмнение констатациите на Конституционния съд в няколко решения, че това била изричната воля на българския конституционен законодател.
Ако това беше така, за да се намери необходимият баланс между съдилищата и прокуратурата, то тогава от страната на съдилищата трябваше да има някакъв вид главен съдия, който да отговаря по ранг на главния прокурор. Вместо това се приема – в несъответствие с конституционните текстове, че еквивалентите на главния прокурор били председателите на върховните съдилища, тоест председателят на Върховния касационен съд и председателят на Върховния административен съд. За всеки юрист е ясно, че правомощията, които има главният прокурор, в никакъв случай не са налице у председателите на двете върховни съдилища.
- Адв. Георгиев, а в каква степен можем да говорим за избор на главния прокурор в настоящата ситуация?
- За избор можем да говорим тогава, когато има някаква конкурентност, когато има поне няколко възможности, от които да се избира. В миналото у нас се е случвало да бъде именно така при избора на главни прокурори. Имали сме обаче и ситуацията с Иван Гешев, когато той беше единствена номинация.
Той беше единствена номинация от самото началото. Прие се виждането, че щом всички членове на Прокурорската колегия монолитно застават зад тази кандидатура - включително тогавашният главен прокурор Сотир Цацаров, който не само гласува „за“, но и проведе кампанията на Иван Гешев, няма как да се направи различна от тази номинация в рамките Прокурорската колегия. Министърът на правосъдието – тогава Данаил Кирилов, категорично се скри и отказа да дискутира правомощието си да предложи номинация. Неговата теза беше, че това никога не се е случвало – никога министър на правосъдието не бил упражнявал това свое правомощие да предложи кандидат за главен прокурор. Много неща обаче не са се случвали, винаги има първи път. Отказ да упражниш правомощието си граничи с отказ от право.
- Как би могло да се случи премахването на фигурата на главния прокурор – чрез промяна в Конституцията?
- Това категорично може да се случи само чрез изменение на Конституцията. Спорно е дали това изменение на Конституцията следва да бъде предприето от Велико народно събрание, или може да се направи от Обикновено народно събрание. Това е така, защото има две тълкувателни решения на Конституционния съд – едното от 2003 г., а другото от 2005 г., които значително стесняват правомощията на Обикновеното народно събрание, що се отнася до изменения на Конституцията в частта съдебна власт.
Според тези решения това, което може да направи Обикновеното народно събрание, е „оптимизация“ – това е терминът, който използват тогавашните състави на Конституционния съд. Тоест ако конституционните изменения водят до оптимизация на работата в съдебната власт, то това може да се предприема от Обикновено народно събрание. Ако се размества балансът между отделните власти – тоест балансът между изпълнителна, съдебна и законодателна власт, то тогава със сигурност следва тези изменения да се приемат от Велико народно събрание. Може да се дискутира дали премахването на фигурата на главния прокурор е оптимизация или е разместване на баланса.
- Според Вас как е?
- Според нас става дума по-скоро за оптимизация, защото тази фигура не е предвидена в съдилищата и съответните ръководства на съдилищата. Изричното конституционно правомощие на главния прокурор е да осъществява методическо ръководство. Всичко останало е надградено в обикновените закони – в най-голяма степен в Закона за съдебната власт и в Наказателно-процесуалния кодекс. Няма пречка това методическо ръководство да се осъществява например от колективен орган. Методическото ръководство на главния прокурор се сравнява с правомощията на двете върховни съдилища – Върховен касационен съд и Върховен административен съд, да гарантират ясното и еднакво спазване на закона. При съдилищата обаче това не се прави от един едноличен орган, а по пътя на тълкувателните решения, които се приемат от Общите събрания на отделните колегии – ако е в сферата на наказателното право, това става в Общо събрание на Наказателната колегия на ВКС, ако е нещо, свързано с гражданско или търговско право, решението се приема от общите събрания на Търговската или Гражданската колегия. Има и специфични тълкувателни решения, за които се сформира Общо събрание между съдии от ВКС и ВАС.
Както виждаме, това се случва от колективни органи. Няма я тази едноличност, която е концентрирана в главния прокурор. Не виждаме никаква пречка тази дейност да се осъществява от колективен орган във Върховна касационнна прокуратура или във Върховна административна прокуратура. Тоест по идентичен начин, както е при съдилищата. Такива примери видяхме в други държави в рамките на направения миналата година сравнителен правен анализ. В Белгия например уредбата е такава – всички тези специфични правомощия се осъществяват от колективен орган. Главният прокурор там – доколкото съществува, е по-скоро представляващ. Той например подписва назначения, които преди това са решени от колективния орган. Главният прокурор там е много повече администратор, отколкото, както се определи навремето тогавашният главен прокурор Иван Татарчев – „над мен е само Господ“. Той много бързо установи това.
Ние също го виждаме непрекъснато. Независимо кой е заставал начело на Прокуратурата – кой е главен прокурор, над тези хора винаги е само Господ. Най-важното от всичко обаче е, че нито един от тези главни прокурори не се е проявил като някакъв специфичен страж на правото, като гарант за правилното и точното прилагане на закона от страна на ръководената от него Прокуратура. Много повече сме се нагледали на политически играчи, които обаче по силата на своята служба не са политически отговорни. На тях няма как да им се поиска отговорност по политически път. Те казват: „Ние не сме политици“, но с удоволствие се наместват в политическите събития с политически средства. Когато възникне дискусията за отговорност и отчетност, те отвръщат с: „Това е вмешателство в независимостта на съдебната власт“.
- Какви са очакванията Ви от това предложение – смятате ли, че фигурата на главния прокурор може да се промени в обозримото бъдеще?
- Неотдавна видяхме едно изследване, в което са тествани нагласите на българските граждани относно каква реформа си представят хората в рамките на съдебната власт. Нямаше конкретни стойности, само беше отбелязано, че относително нисък е делът на онези, които считат, че не е необходим главен прокурор. Тоест хората, които подкрепят нашето становище, са малко, дори и без да знаят дали то е наше и дали съществува.
Допреди 5, 6, 7 години темата за правосъдието беше тотално безинтересна в българската общество, извън професионалните юридически общности и журналистите, които отразяват тези ресори. Доколкото темата за правосъдието е била интересна, тя е била гледана през призмата на знакови дела, най-често наказателни, независимо дали за убийства или за неразплетени докрай корупционни истории като „Батко и Братко“. Темата се представяше по-скоро като провали на съдилищата, докато провалите всъщност са на Прокуратурата.
В последните години обаче темата за правосъдието набра много сериозна скорост. Нека да не забравяме, че миналата година на траелите дълго време протести едно от исканията беше оставката на главния прокурор. Това искане се споделяше много широко. Струва ми се, че след нахлуването в Президентството на служителите на Бюрото за защита, което е на пряко подчинение на главния прокурор, пред очите на хората застана за първи път картината на пълната безконтролност и безотчетност на главния прокурор.