"Човек може толкова, колкото знае". Франсис Бейкън (1561–1626г.), английски философ – материалист
Преди години небезизвестната политическа фигура Ахмед Доган направи публично изявление, че България се нуждае от нова парадигма за държавно управление. Каза го, но не си мръдна после и пръста, за да изпълни със съдържание своето изявление. Въпреки че е дипломиран философ. Но поне го направи ... Едно прозрение, което остана непостигнато за всички останали български политици, заемали достатъчно високи постове, било то в партийната или в държавната йерархия, за да имат възможност да влияят върху обществено-политическата действителност у нас.
Но дори да предположим, че у някои у тях е била налице политическа воля за налагане на нова парадигма в държавното управление, дали тя би била достатъчна?
Отговорът е категорично „не“. Понеже е необходимо тази политическа воля да бъде овластена със съответната нормативна уредба, което да ѝ предоставя потенциал за контролиране, минимизиране и санкциониране на корупционните практики, що се отнася до тази област на държавното управление.
В Речник на чуждите думи в българския език, изд. на Българската академия на науките, 1982 г., за термина „шлагер“ е дадено следното пояснение в неговото второ значение: „Нещо, което е най-модерно в определено време“.
Щампованите изявления нонстоп на премиера Кирил Петков за „нулева толерантност към корупцията“ все повече заприличват на доброжелателното, но без реален резултат баене едно време на селските баби против уроки, тукашен, български вариант на далекоизточните мантри. Изключително опасно за цялото бъдеще на България е, че те се превръщат в политическия шлагер № 1.
Ето защо е напълно уместно на Кирил Петков от страна на четвъртата власт да му бъде зададена една серия от въпроси.
Първи въпрос. Известно ли е на този харвардски възпитаник, че през 2003 г. Общото събрание на ООН приема резолюция, с която задължава държавните членки периодично да проверяват своето законодателство за наличието на корупциогенност, т. е. за създаване на предпоставки, посредством правната уредба, за корупционни практики? България е ратифицирала резолюцията още през 2006 г., но реално досега нейното изпълнение е поставено на трупчета. Защо досега Кирил Петков не е взел отношение по този проблем?
Второ. Познато ли е на настоящия български министър-председател името на проф. Роберт Клитгард? Възпитаник на Харвард, а по-късно и преподавател там, бил е професор по икономика в Йейл, в университетите на Натал, Дърбан и в Карачи. Бил е президент на университета „Клермонт“ в Калифорния. Освен че е автор на много статии и книги, преведени на повечето европейски езици, той е работил като консултант в двадесет и една държави на Азия, Африка и Латинска Америка. Тясната специалност на проф. Робърт Клитгард е контролиране на корупцията. Това е и наименованието на неговото монография, издадена още през 2008 г. на български език, със съдействието на посолството на Съединените американски щати у нас, от „Сиела“.
Въпреки че тази книга е пример за професионална изследователска работа, а и представлява принос със своите научни разработки и дебат по важни общи теми, свързани с корупцията, тя притежава и своята приложна стойност. Както заключава Роналд Маклейн-Абароа, кмет на Ла Пас, Боливия: „Идеите на професор Роберт Клитгард въздействаха силно на моята администрация, докато бях кмет на Ла Пас. През първите месеци от управлението си приложих някои от методите, разработени в тази книга, за да овладея ширещата се корупция. Тъй като резултатите бяха поразителни, получихме достатъчно кредит на доверие, за да започнем безпрецедентна за историята на нашия град програма за икономическо възстановяване“.
Както е известно, във всяка ситуация съществуват четири на брой варианта за реакция. Бавно и погрешно, бавно и правилно, бързо и погрешно, бързо и правилно. Като само четвъртият вариант е добър. Именно така е действал кметът на Ла Пас – още през първите месеци, на основата на съответното знание. Да е демонстрирал нещо подобно Кирил Петков по отношение на противодействието на корупцията?
Трето. Осведомен ли е българският премиер за т. нар. „False Claims Act“ („Закон за фалшивите претенции“) от законодателството на САЩ?
На 12 март 1863 г., по време на Гражданската война (1861–1865 г.) в Съединените американски щати, поради установените системни и значителни по финансов размер нарушения при изпълнението на военните поръчки за доставки за федералните войски, американските конгресмени приемат т. нар. „False Claims Act“ (в буквален превод „Закон за фалшивите претенции“). При доставките за армията на Севера безскрупулни търговци продават окуцели коне, болни мулета, негодни оръжия и амуниции, червясали хранителни припаси.
Независимо от нарушенията както по отношение на качеството, така също и спрямо договорираните количества, доставчиците претендират да им бъдат изплатени изцяло дължимите суми, като извършват измами, че са изрядна страна, понеже са изпълнили задълженията си. Законът носи и популярното име „Закон на Линкълн“, понеже е приет по времето на президентстването на Абрахам Линкълн.
Всъщност идеята за този закон произхожда още от времето на крал Едуард ІІ, който през 1318 г. предлага като възнаграждение една трета от глобата, която „релаторът“ (relator)1 осигури за кралската хазна посредством съдебно дело, водено по открити от него нарушения на чиновници, причинили щети на краля. Важна правна норма е, че паричната награда е предвидена съгласно т. нар. „qui tam“ постановление, което позволява на гражданите да водят дела от името на английския крал, а понастоящем от името на правителството на САЩ, на основание на False Claims Act, като им се полага, в случая на успех, процент от възвърнатото и/или от наложената глоба. Словосъчетанието „qui tam“ е съкращение от латинската правна фраза „qui tam pro domino rege quam pro se ipso in hac parte sequitur“ – „този, който започне дело от името на нашия господар Краля, както и за самия себе си“.
Законът на крал Хенри VІІІ от 1540 г. за присъединяване на трета страна постановява, че информатори могат да предявяват иск в съдебен процес, който засяга право за земевладение. Този закон все още е в сила в Република Ирландия, въпреки че през 1967 г. беше анулиран в Англия. Идеята за възможността информатор да предяви иск за нанесени щети на Британската общност по-късно е пренесен в английската колония Масачузетс върху северноамериканския континент, където е прието „глобите заради измами при продажбите на хляб да бъдат разпределяни една трета за инспектора, който разкрие измамата и останалата част в полза на града, където е станала измамата“. Подобни положения могат да бъдат открити в колониалните законодателства на Кънектикът, Ню Йорк, Вирджиния и Южна Каролина, много преди образуването на Съединените американски щати.
Първоначално наказанията за нарушителите на държавния интерес съгласно закона за фалшивите претенции са възстановяване в двоен размер на щетите, нанасяни на държавната хазна и глоба в размер на 2 000 щат. долара за всяка фалшива претенция. През 1986 г. са приети значителни поправки в Закона на Линкълн, които ожесточават санкциите и размерът на възстановените щети бива утроен, а размерът на глобите увеличен в диапазона от 5 000 до 10 000 щат. долара за всяко установено нарушение.
Очакваното възнаграждение в размер на 15 до 25 процента от всяка възстановена щета е привлекателна мотивация за „доносниците тръбачи“, както инициаторите на процедура на основание на False Claims Act биват наричани неформално, или „релатори“, съгласно закона. Наименованието „доносник-тръбач“ произхожда от случаите, когато релаторът е в близки отношения с лицето или формацията, към които е предявено обвинение по процедурата на Закона на Линкълн. (На английски език терминът е „whistle-blower“, като жаргонно глаголът „to whistle“ означава „доноснича“, а „blower“ – „тръбач“.)
От 2012 г. досега повече от 70 процента от всички акции на федералното правителство на основание False Claims Act са инициирани от „доносници тръбачи“. Претенциите, обявени към нарушителите на закона, включват сферата на здравеопазването, изразходването на бюджетните разходи във военната област или финансиране на други правителствени програми. Официалната администрация на Съединените американски щати възстановява 38,9 млрд. щат. долара на основание на False Claims Act от 1987 до 2013 г., като 70 % или 27,2 млрд. щат. долара бяха от qui tam дела, заведени от релатори.
Още при приемането на Закона за фалшивите претенции сенаторът Якоб М. Хауърд, който освен със законодателство под сводовете на Капитолия се е занимавал и със спомоществователство на държавната администрация, е обосновал поощряването на „доносниците-тръбачи“, мнозина от които са били замесени също в неетични действия. В своята пледоария пред конгресмените „бащата“ на False Claims Act заявил: „Обосновах qui tam процедурата с древната идея за изкушението и (с практиката) за използване на разбойник, за да бъде хванат друг разбойник, която е най-сигурният и експедитивен начин, открит изобщо от мен, за да бъде предаден той на правосъдието“.
По време на големите военни разходи в навечерието и докато трае Втората световна война, генералният прокурор (министърът на правосъдието) на САЩ, за да се справи с измамите разчита на наказателните членове в американското законодателство повече, отколкото на False Claims Act. Като резултат прокурорите започват да изчакват Министерството на правосъдието да заведе криминални дела и едва след това да предявяват граждански искове към нарушителите, практика, заклеймена като „паразитна“ по онова време. Отделно в Конгреса се появяват и настроения да бъдат отменен самият Закон за фалшивите претенции, но в последния момент вместо неговото премахване е решено само да бъдат намалени възнагражденията на „релаторите“ след компенсиране на щети от страна на нарушителите.
Законът е изменен още веднъж през 1986 г., отново поради проблеми, свързани с нецелесъобразното усвояване на перата на федералния бюджет за военни програми. При осъществяването на ускореното превъоръжаване (т. нар. „военно строителство“) по време на двата президентски мандата на Роналд Рейгън (1981–1989 г.), сигнали за мащабни измами, извършени от доставчиците по договорите с Пентагона, отново стават водещи новини в средствата за масова информация, затова и Конгресът ожесточава санкциите по Закона на Линкълн, като същевременно увеличава и възнагражденията на „релаторите“.
Приложението на Закона в неговия по-строг вариант първоначално е изцяло за контрол върху военните доставки, но постепенно от края на миналия век измамите в областта на здравеопазването започват да получават повече внимание, като след 2008 г. над 40 % от възстановените щети, нанесени на федералния бюджет, идват от тази сфера. Често нарушение в областта на здравеопазването е незаконното разширение на списъка на заболяванията, повлиявани от даден медикамент, извън официално одобрените от американската Агенция за контрол върху храните и лекарствата. Лекарите биват заблуждавани от подвеждаща информация от страна на фармацевтичните компании и така предписват на повече пациенти дадено лекарство. По този начин бива извършвано реинбурсиране на огромни количества лекарства по държавните здравноосигурителни програми „Медикейт“ и „Медикеър“ и се източва публичен финансов ресурс.
В счетоводните баланси на големите фармацевтични компании в Съединените американски щати плащанията на различни глоби по Закона за фалшивите претенции често заемат водещи места.
През 2010 г. филиал на „Johnson & Johnson“ се съгласи да плати повече от 81 млн. щат. долара граждански и криминални глоби, за да удовлетвори претенциите на Агенцията на храните и лекарствата в процес, иницииран от двама „доносници-тръбачи“. В делото са изнесени данни, че фирмата Ortho–McNeil–Janssen Pharmaceuticals, Inc. (OMJPI) (подизпълнител на „Johnson & Johnson“), е действала неправилно при промотирането и продажбите на антиконвулсивния медикамент „Топомакс“. Установено е, че OMJPI незаконно се е опитвала да пласира „Топомакс“ посредством, освен другите неща, промотирайки продажбите и употребата на медикамента за редица психиатрични състояния, различни от тези, при които неговата употреба е одобрена от Агенцията по храните и лекарствата, т. е. посредством т. нар. „извънетикетна употреба“. Като резултат OMJPI съзнателно е причинила фалшиви или измамнически искания „Топомакс“ да бъде доставен на, или предизвиква продажби от редица федерални здравноосигурителни програми с държавно финансиране.
В отговор на сигнала от „доносника-тръбач“ Джери Х. Браун, американското правителство заведе дело срещу фармацевтичната компания „Мерк“ за надуване на цените на нейните доставки за американските въоръжени сили, воюващи в Ирак и Афганистан. В изявление, оповестено на 3 януари 2012 г., компанията направи публично достояние решението си да плати 31,9 млн. щат. долара глоби и обезщетения, но не направи признание за вина. Джери Х. Браун получи 3,6 млн. щат. долара от размера на споразумението.
Компанията „Care Fusion“ през 2014 г. изплати 40,1 млн. щат. долара, за да уреди обвинения срещу нея за нарушение на False Claims Act посредством промотиране на „извънетикетна употреба“ на нейни продукти. Американското правителство обвини Care Fusion, че е промотирала продажбите на нейното лекарство Chlora Pep за употреба, която не е одобрена от Агенцията за храните и лекарствата. Chlora Pep е търговското наименование, под което Care Fusion произвежда медикамента Chlorhedine, използван за почистване на кожата преди операции.
На 27 декември 2007 г. на първа страница на в. „Уолстрийт джърнъл“ е публикувана разследващата статия, според която Марио Габели, милионер от взаимните фондове, е бил основал фалшиви малки компании като фасада, за да кандидатства пред Федералната комисия по съобщенията за лицензи за клетъчни честоти, струващи стотици милиони щатски долари, тъй като лицензите са давани с много големи облекчения на собствениците на дребен бизнес. Сигналът беше подаден от информатор по Закона за фалшивите претенции. В край сметка Марио Габели и приближените му заплащат глоба от 130 млн. щат. долара.
В Конгреса на САЩ са преценили, че Законът за фалшивите претенции съвсем не е достатъчен като инструмент за разкриване на финансови измами спрямо държавната хазна. Ето защо целенасочено е стимулирано издаването пред съответните държавни органи на данъкоплатци, които са „пропуснали“ да внесат дължимите си налози. Наградата може да достигне 30 % от допълнително събраните данъци, глоби и др. По програмата, която беше ревизирана от Конгреса през 2006 г., за да бъдат увеличени данъчните приходи чрез по-големи стимули за информаторите, наистина се бездействаше почти пет години. Първата премия на нейно основание беше присъдена през 2011 г., след получени повече от 1 300 сигнала. Факт е, че до месец юни 2012 г. са били изплатени едва три възнаграждения, след като само през миналата година щатското министерство на правосъдието е събрало над 27 млрд. щат. долара на основание на Закона за неверни данъчни документи. В резултат на острите критики Главното данъчно управление (IRS) на Съединените щати разработи нови правила за работа, влезли в сила на 1 август 2012 г. И тогава Брадли Биркенфелд – бивш високопоставен служител на швейцарския банков гигант „Ю Би Ес“, уцелва суперджакпота на живота си.
Размерът му е точно 104 млн. щат. долара, е, преди облагането с данъци. Която огромна сума е изплатена на Биркенфелд за ценната информация, предоставена от него на IRS, за това как бившият му работодател е съдействал на хиляди американци да укриват данъци. Беше и поставен рекорд за най-високо индивидуално възнаграждение за информатор в американската история. И най-щедрата компенсация за поета вина, заради която Брадли Биркенфелд лежа 30 месеца в затвора, а след излизането си иззад решетките, трябваше да прекара още 10 месеца под домашен арест.
Както е казал Макиавели: „Хората рядко имат доблестта да бъдат или съвсем добри, или съвсем лоши“. Затова и Брадли Биркенфелд е не само добър в действията си, чрез които си заслужава наградата, но е бил и лош. Когато в продължение на пет години, след постъпването му през 2001 г. в „Ю Би Ес“, е един от 60-те банкери на швейцарския банков лидер, изпращани регулярно на лов за богати американски клиенти, въпреки че чиновниците не са притежавали изискваните от Комисията за ценни книжа и фондови борси в САЩ лицензи за тази дейност. „Ловната дружина“ на „Ю Би Ес“ дебнела госпожите и господата с внушителни наличности по банковите им сметки, на аукциони за ценни произведения на изкуството, в изложбените салони, яхтени регати, голф и тенис клубове. В „Ю Би Ес“ вербовачите на клиенти били обучавани как да не бъдат разкривани от щатските регулаторни органи. Ето защо шефовете им ги задължавали да оперират единствено с кодирани лаптопи, както и да попълват фалшиви декларации, че пътуват до САЩ като туристи, а не за бизнес. В резултат Брадли Биркенфелд и колегите му от „Ю Би Ес“ привлекли за клиенти мнозина заможни американци, а банката управлявала техните 20 млрд. щат. долара, помагайки им да измамят IRS и да заобиколят напълно ограниченията на контролните финансови органи. Комбинациите включвали насочването на американските богаташи към задгранични консултанти, които основавали фалшиви компании в данъчни убежища като Британските Вирджински острови, Панама и пр.
Самият Биркенфелд успял да убеди най-богатия си клиент – милиардера Игор Оленикоф, видна фигура в бизнеса с недвижими имоти, да прехвърли активите си от английската банка „Барклейз“, където Биркенфелд работел преди постъпването си в „Ю Би Ес“. По-късно от „бримката“ чорапът на измамите бързо се разплита. След като Брадли Биркенфелд разказва историята си на прокуратурата в САЩ, моментално срещу него са повдигнати криминални обвинения, понеже първоначално отказвал да разкрие собственото си участие в измамата, както и факта, че е работил с Оленикоф.
В началото на 2008 г. обаче американската прокуратура издействала обвинителен акт срещу Биркенфелд от федералното голямо жури във Форт Лодърдейл, Флорида. Признава се за виновен през юни 2008 г. и свидетелства, че „Ю Би Ес“ е печелела минимум по 200 млн. щат. долара годишно от управлението на недекларираните активи в размер на 20 млрд. щат. долара.
Притисната в менгемето на неоспоримата фактология, швейцарската банкова група се съгласи да бъде глобена със 780 млн. щат. долара, за да предотврати наказателно преследване срещу себе си, както и призна, че е поощрявала данъчни измами от 2000 до 2007 г. и предаде на американските данъчни власти данни за 250 швейцарски банкови сметки на граждани на САЩ. По-късно „Ю Би Ес“ беше принудена да огласи информация и за други 4 450 сметки. Събраните от американските данъчни власти над 5 млрд. щат. долара укрити налози са само началото на финансовия принос към хазната на Съединените щати, заради който Брадли Биркенфелд получи колосалната премия от 104 млн. щат. долара.
Ако Кирил Петков се беше погрижил законопроект със съдържание, аналогично на Закона за фалшивите претенции да бъде приет от настоящия парламент, то папката му към прословутия списък „19+1“ щеше да бъде пълна не с публикации от масмедии, а с доказателства.
„Tolle lege, tolle lege!“, както казвали древните римляни. Т. е. „вземи и чети, вземи и чети!“, г-н Петков, Кирил! Че иначе става съвсем уместен въпросът: „Поради що получаваш тази свръхнадута, според добрите световни практики, заплата?“
Но това вече е съвсем друга тема за разговор.
-----------------------------------------------------------------------
* – Авторът е председател на УС на Асоциацията за борба против корупцията в България.
1 – Англ. Заявител, лице, което донася за престъпление. Лице, по молба на което Генералният адвокат (Attor ney General, т. е. генералният прокурор, в САЩ това е министър на правосъдието), възбужда дело за принудително осъществяване по съдебен ред на някакво публично право. Макар че заявителят не е ищец, той поема съдебните разноски (costs) по делото. Генералният адвокат трябва да даде съгласието си за издаване на съдебната заповед, като при това разполага с пълна свобода на действие при вземане на решението дали да бъде предявен иск от името на заявителя. Решението на Генералния адвокат не подлежи на преразглеждане от съда.