Парламентарна република или парламентарен деспотизъм?

Коментар на Димитър Стоянов за "Гласове"

В един от епизодите на сериала House of Cards Хедър Дънбар, изиграна от от Елизабет Марвъл, аргументира позиция пред Върховния съд на САЩ и използва репликата „Трябва да държим всички на властови позиции отговорни към закона. Но не трябва да скалъпваме интерпретации на закона, които да ерозират конституционните основи на държавата“.

Разбира се, във всяка една правова държава върховенството на основния закон трябва да бъде неоспоримо. По дефиниция самата конституция е върховен, основен закон и обществен договор, чрез който учредителната власт, изразявайки висока степен на съгласие в обществото, разпределя властта между държавните органи и ограничава учредените институции, за да гарантира основните права на човека и гражданската свобода. Основните моменти в тази дефиниция са пряко относими и към художествените думи на г-жа Дънбар – първо, за върховен основен закон; второ, който разпределя властта между държавните органи; и трето, който ограничава учредените институции.

Желанието за установяване на подобна система може да се проследи в редица исторически моменти, метафорично в това, което Александър Хамилтън определя като завой към „принципа на силата и стабилността в организацията на нашето правителство“. За да не се допусне преимущество на нито една от учредените власти, а да се установи система на баланси, конституционното управление се подчинява на серия от принципи, които да гарантират това – народен суверенитет, разделение на властите, правова държава. Всеки един от учредените органи трябва да е далеч от всемогъщество, тяхната структура трябва да е независима и автономна една от друга, но техните правомощия да са в състояние на възпиране, баланс и взаимен контрол.

Една съществена дефиниция на принципа на правовата държава може да се намери в Решение № 1 от 2005 г. на Конституционния съд, където се посочва, че е „правова държава означава упражняване на държавната власт на основата на конституция, в рамките на закони, които материално и формално съответстват на конституцията и които са създадени за запазване на човешкото достойнство, за постигане на свободата, справедливост и правна сигурност“. Нашата конституция прокламира този принцип в чл. 4 („Република България е правова държава. Тя се управлява според Конституцията и законите на страната“). Т.н. „носеща конструкция“ на правовата държава и нейното основно начало е принципът за разделението на властите.

Едва ли има друг принцип в контекста на модерната държава, за който се е говорил толкова, колкото за разделението на властите. „Вечният опит“, казва Монтескьо, „е доказал, че всеки човек, който има власт, е склонен да злоупотребява с нея“. Монтескьо не вярва нито в гражданската добродетел на властимащите, нито в тяхната непогрешимост. Затова и предлага държавно устройство, която не се осланя на търсенето на гениален и безупречен в своите морални качества управник, а по природа цели да направи злоупотребата с власт практически невъзможна. Три основни функции на държавната власт, три групи органи с разграничена компетентност. Това е решението на Монтескьо. Три независими и автономни титуляра на властта в лицето на учредените от основния закон органи на законодателна, изпълнителна и съдебна власт.

Тази класическа триада е доразвита от Джеймс Мадисън и Александър Хамилтън. Изпълнителната власт, която държи меча на обществото, законодателното тяло, което се разпорежда с кесията и създава правилата, които регулират правата и задълженията на всеки гражданин и съдебната власт, която има способността да отсъжда по смисъла на правораздаване – така Александър Хамилтън нагледно представя разделението на властите в статия № 58 от „Записките на федералиста“. “Checks and balances” – този израз използва от своя страна Джейм Мадисън за да опише системата на взаимен контрол и възпиране между властите, насочена към предотвратяване на деспотизма и предназначена да осигури конституционно ограниченото управление и гражданската свобода.

Това в най-общ и абстрактен смисъл представляват значимите основи на едно конституционно управление. Връщайки се отново на репликата на г-жа Дънбар от House of Cards за скалъпването на интерпретации на закона, които ерозират конституционните основи на държавата, няма как да не направим опит за прехвърляне на тези абстрактни постановки към едни доста реални и близки до нас по място, време и обстоятелства условия, а именно текущото 45-то Народно събрание на Република България. Нека за момент се абстрахираме от своите политически пристрастия и направим опит да пречупим неговите действия през две неща – действащата конституция и духът на констатуционализма.

От момента на своето конституиране 45-то Народно събрание предприе действия, които или поставят под съмнения принципите на правовата държава и разпределение на властите, или директно ги погазват. Това може да се проследи в редица действия – от процедурния начин, по който са внесени и представени определени законодателни проекти до приемането на напълно противоконституционни актове. По своята природа Народното събрание наистина е орган, който отразява политическата картина в обществото. Той е проявление на политиката. Но политическата дейност не е нито всевластна, нито всеобхватна. Тя е подчинена на правните предписания – законодателната власт съобразява своята дейност с конституцията и основните правила на принципа на разделение на властите. Макар и правноустановителна, законодателната власт не може да бъде правнонезависима. „Тази власт е само част от конституцията, която я предполага и се основава на нейното директно определение“, посочва Хегел.

На 22 април 2021 г. Народното събрание прие Решение за налагане на мораториум върху определени действия на държавните органи. Мораториумът се налага до избирането на нов Министерски съвет или назначаването на служебно правителство. Решението е прието на основание чл. 86, ал. 1 от Конституцията, съгласно който Народното събрание приема закони, решения, декларации и обръщения. Политическата логика на авторите на приетото предложение е да се наложи забрана текущият състав на изпълнителната власт да извършва определени действия, свързани с концесии, сделки, назначения и др. Първият проблем с това решение започва обаче още с понятието „държавен орган“. Съгласно чл. 1, ал. 2 от Конституцията цялата държавна власт произтича от народа и тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидените в конституцията, а самата държавна власт според чл. 8 КРБ се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна.

Практиката на Конституционния съд (напр. РКС № 5 от 22 март 2001 г., РКС № 3 от 10 април 2003 г., РКС № 5 от 10 май 2005 г., РКС № 4 от 31.03.2010 г.) показва, че понятието „държавен орган“ обхваща органите и на трите власти – законодателна, изпълнителна и съдебна. Съгласно б. „е“ от т. 1 от Решението на Народното събрание се налага мораториум върху „избор или назначаване на лица, заемащи висши публични длъжности по смисъла на чл. 6 от Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество“. В обхвата на разпоредбата по чл. 6, ал. 1, т. 7 от ЗПКОНПИ попадат административните ръководители на органите на съдебната власт и техните заместници, съдиите, прокурорите и следователите. Според чл. 129, ал. 1 от Конституцията съдиите, прокурорите и следователите се назначават, повишават, понижават, преместват и освобождават от длъжност от съдийската, съответно прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет. Съгласно разпоредбата на чл. 130а, ал. 5 КРБ колегиите на ВСС назначават, повишават, преместват и освобождават от длъжност съдиите, прокурорите и следователите и назначават и освобождават административните ръководители в органите на съдебната власт.

Чрез Решението на Народното събрание се ограничават правомощия на органите на съдебната власт, което е в пряко нарушение на редица норми на Конституцията – разделението на властите по чл. 8 КРБ, чл, 117, ал. 2 КРБ (независимостта на съдебната власт) и принципа на правовата държава по чл. 4 КРБ. Това само по себе си предполага противоконституционност на взетото от Народното събрание решение.

По отношение на изпълнителната власт Решението на Народното събрание отново излиза далеч извън рамките на основния закон и конституционносъобразността. Съгласно чл. 105, ал. 1 КРБ Министерският съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната в съответствие с Конституцията и законите. Министерският съвет е централен колегиален орган на изпълнителната власт с обща компетентност. Като част от държавната власт той осъществява т.н. „изпълнителна дейност“ и има за своя задача да привежда в действителността, да „изпълнява“ вече приетите от законодателната власт закони. С приетия от НС закон се възлага на органите на изпълнителната власт неговото изпълнение, очертават се границите, в които органите трябва да „доразвият“ закона. В този смисъл изпълнителната дейност е въз основа на закона, в изпълнение на закона и в рамките на закона, тя е „подзаконова“. Отново в чл. 4, ал. 1 КРБ е посочено, че „Република България се управлява според законите на страната“. Това е неразривна част от принципа на правовата държава.

Според чл. 86, ал. 1 КРБ Народното събрание приема „закони, решения, декларации и обръщения“. Конституционният законодател е създал разделение между актовете на Народното събрание, разделяйки ги на четири отделни вида. В този смисъл НС приема закони, които материално и формално да съответстват на конституцията (РКС № 1 от 2005 г.). Приетото от Народното събрание решение влиза в пряко противоречие с установената законова уредба, която предписва рамките, в които изпълнителната власт осъществява своите правомощия. Нещо повече, чрез това решение, по същия начин, по който се нарушава независимостта на съдебната власт, отново жестоко се прекрачва разделението на властите и принципа на правовата държава – чрез акт на Народното събрание, който няма характера на закон, който не създава първични правни норми за „изпълнение“, а напротив, дори и влиза в противоречие с тях, се „изземва“ дейността на изпълнителната власт по отношение на нейните законови правомощия. Съществуват редовни способи, по които може да се атакуват актове на изпълнителната власт, въз основа на тяхната законосъобразност, които са предвидени и в действащата Конституция. Налагането на противоконституционен „мораториум“ върху определени дейности не е сред тях. Няма и как да бъде, защото е груба вулгаризация на правото.

Преди време един от политическите дейци, подкрепили обсъжданото в това изложение Решение на Народното събрание, заяви, че за установяване на свобода е необходима „диктатура на закона“. Чисто философски тези думи произтичат от едно разбиране за правото като догма и за държавата като продукт изключително на силата. Ценностният елемент отсъства, формално-догматичното определение за правото и държавата изключват оценката им от позиция на ценности, идеали, морал, справедливост. Представата за „закона“, който трябва да е инструмент на „диктатурата“, до този момент и след преглед на преобладаващата маса от внесени законопроекти, се отличава със слаба юридическа техника, липса на обществено обсъждане, липса на адекватна оценка на въздействие и е продукт на едно масово нормотворчество, което в стремежа си да създаде някаква система от правила, унищожава възможността за адекватно приложение на самото правило поради липса на неговата връзка не само с някакви ценностни основания, а с обществените отношения изобщо.

И след като незачитащи основните конституционни принципи решения се превръщат в инструмент на тази „диктатура“, то би било редно да ѝ се даде някакво име. „Отците-основатели“ на американската държава, особено в лицето на Александър Хамилтън и Джеймс Мадисън, след като виждат своеволията на щатските легислатури преди приемането на федералната конституция, започват да наричат това „деспотизъм“. И не „деспотизъм“ на едно лице, а „деспотизъм“ на колективен орган. И в крайна сметка, какво сме ние? Парламентарна република или парламентарен деспотизъм? Удивителна е способността на политическото представителство да е дошло със заявката, че ще възстановява правова държава, докато едва в първите седмици на своя досег с властта да направи каквото може, за да потъпче нейните основни принципи. В началото всичко започна с един цитат на Хедър Дънбар - „трябва да държим всички на властови позиции отговорни към закона. Но не трябва да скалъпваме интерпретации на закона, които да ерозират конституционните основи на държавата“. Отговорността на властимащите се търси чрез предвидените в основния закон способи за това, независимо в коя от трите власти се намират те. Тя не се търси чрез ерозиране на самите конституционни основи на държава.

Димитър Стоянов е юрист, специализирал в областта на конституционното право и административното право и процес. Автор е на публикации по правна, историческа и външнополитическа тематика.