Държавният глава Румен Радев подписа указ, с който връща за ново обсъждане разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс (ЗИД на ИК), приет от 48-ото Народно събрание на 2 декември 2022 г.
Следва пълният текст на мотивите:
М О Т И В И
За връщане за ново обсъждане в Народното събрание на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс, приет от 48-ото народно събрание на 2 декември 2022 г.
Уважаеми народни представители,
Ефективният контрол, упражняван от гражданите посредством избори, изисква доверие в изборните правила. Само тогава би се постигнала необходимата легитимност на избираните институции. Правото на парламента да променя изборните правила е форма на преоткриване на това така необходимо доверие, но не и когато се прави без обществено обсъждане, рискувайки да се постигне обратен ефект.
Отчитам, че парламентарното мнозинство изостави част от набързо предложените изменения, които изначално променяха българския изборен процес. Приети бяха правила, които да направят по-добър баланса между осигуряването на тайната на вота и преодоляването на контролирания вот, чрез замяната на кабините за гласуване с паравани за гласуване. Законодателят гарантира определен минимум на възнаграждението на членовете на секционните избирателни комисии за отговорната и професионална работа, което не може да е по-малко от една четвърт от минималната работна заплата. Спрямо част от приетите промени, които се отнасят до начина на гласуване и отчитане на изборните резултати, обаче, упражнявам правото си мотивирано да върна за ново обсъждане разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс (ЗИД ИК), приет от Народното събрание на 2 декември 2022 г., по следните съображения:
1. Според чл. 42, ал. 2 от Конституцията на Република България организацията и редът за произвеждане на избори се определят със закон. На законодателя е предоставена свободна преценка относно подходящите правила на гласоподаване, но такава правна уредба следва да е съобразена с принципите, установени в чл. 10 на Конституцията. Всеобщото, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване се явява основно средство за реализиране на демократичното управление – „чрез неговото упражняване се конституират най-важните структури на държавната власт и се осъществява политически контрол над тяхната дейност“ (Решение № 3 от 2017 г. на Конституционния съд по к. д. № 11/2016 г. и Решение № 9 от 2021 г. на КС по к. д. № 9/2021 г.). В този широк общ контекст начинът на гласуване е въпрос на законодателна целесъобразност, която сама по себе си не подлежи на конституционен контрол. Дали обаче един закон спазва принципите на избирателното право, установени в чл. 10 от Конституцията, и в частност дали осигурява равно третиране на всички гласове, когато допуска паралелно без критерии различни начини на тяхното подаване, е част от преценката за съответствието му с Конституцията.
Приетият ЗИД ИК оставя в повечето от секциите избирателят по свое усмотрение да определя начина на гласуване – с хартия или с машина, вместо законът императивно да го постанови по определени критерии. Правото и задължението за императивно дефиниране на начина на гласуване принадлежи на законодателя. Това се изисква преди всичко от уредбата на обществените отношения в сферата на публичното право, каквито несъмнено са изборните отношения. При последните изменения на Изборния кодекс законодателят обаче не изпълнява правомощията си да нормира правно изборните отношения, така че те да са в съответствие с принципите на Основния закон. Преобладаващата част от разпоредбите, относими към машинното гласуване и по-конкретно § 7-10, § 12-14, § 21-35, § 37-42, § 44-53, не покриват конституционните стандарти за равенство и запазване в тайна на вота.
Стои въпросът защо със ЗИД ИК е предприето смесване на гласуването с хартия или с машина в изборна секция. Като отговор се сочи стремежът избирателят да има „право на избор“ как да гласува. Когато за едно и също право или задължение законът предвижда различно третиране, то трябва да се основава на обективен критерий. Липсата на обективен критерий като мащаб за справедливост, на практика отменя забраната за произвол, която е част от принципа за равенството и материалноправен компонент от съдържанието на правовата държава (Решение № 1 от 2005 г. на КС по к. д. № 8/2004 г.). Конституционният принцип за равенството не е нарушен, ако различното третиране се основава на определен критерий и на него отговарят всички от една група субекти (Решение № 4 от 2014 г. на КС по к. д. № 12/2013 г. и Решение № 6 от 2010 г. на КС по к. д. № 16/2009 г.). Приетият ЗИД ИК обаче допуска гласуване по предпочитание с хартиена бюлетина или с бюлетина за машинно гласуване и създава предпоставка за неравно третиране, без законодателят да е създал критерий, на който трябва да отговарят всички избиратели от секцията. Противно на установеното спрямо него задължение в чл. 10 от Конституцията законодателят оставя на волята на избирателя гласоподаването да може да се осъществява по два различни начина под предлог, че трябва да има „свобода на избор”, а на практика се отдава значение на субективното предпочитание на избирателя. Такава „свобода на избор” не може и не трябва да замества прилагането на общозадължителни правила, на които да се подчинява изборният процес с неговата несъмнено решаваща значимост за демократичната държава. Свободата на избор се отнася до формирането и изразяването на волята на избирателите, а начинът на гласуване следва да се уреди с императивни норми, които гарантират свободното волеизявление и основните начала на Конституцията. Именно поради това Конституцията не регламентира задължение за законодателя да осигурява свобода на избор, т.е. предпочитание на всеки избирател с какъв вид бюлетина да упражни своя вот. Начинът на подаване на гласа - с бюлетина за машинно гласуване, с хартиена бюлетина или по друг начин - не е свързан с конституционно защитеното право на избор на избирателите (Решение № 9 от 2021 г. на КС по к. д. № 9/2021 г.).
Законодателят е задължен да определи такъв начин за гласуване, който да третира еднакво гласуването с машина и с хартиена бюлетина и във всички случаи - при гарантиране тайната на вота. Въвеждайки с § 7 от приетия закон алтернативно и двата начина на гласуване в рамките на една и съща секция, законодателят не действа в пределите на законодателната целесъобразност, а създава условия тайната на вота да бъде нарушавана. В зависимост от броя на избирателите, които ще гласуват по единия или по другия начин, може да се стигне до идентифициране на техния избор, което само по себе си води до взаимното обезсмисляне и на двата алтернативни способа за гласуване и отрича смисъла на изборите като инструмент на демокрацията. Освен това уредбата в § 7, т. 2 създава правна несигурност, тъй като въвежда изрично ограничение само за избиратели, избрали да гласуват с „бюлетина за машинно гласуване“, да не гласуват с хартиена бюлетина. Поставяйки забраната към момента на предпочитането за гласуване с машина, законодателят лишава избирателя от гласуване с хартия, ако в същия момент машината се развали. Няма симетрична забрана пред избиратели, предпочели да гласуват с хартиена бюлетина, да не гласуват с бюлетина от машинно гласуване. Това явно показва предпочитанието на законодателя да гарантира гласуването с хартиена бюлетина и да не предостави същите гаранции за машинното гласуване, в нарушение на принципа на равенството.
2. По повод гласуването с машини досегашната уредба в Изборния кодекс е преминала контрол за съответствието ѝ с Конституцията със заключението, че „дава законови гаранции както за всеобщо, равно, пряко и лично упражняване на правото на глас, така и за доброволност, автентичност на волеизявлението на гласуващия, тайна на вота и упражняване на правото на глас само един път в едни и същи избори и за спазването на принципите на публичност и прозрачност на изборния процес“ (Решение № 9 от 2021 г. на КС по к. д. № 9/2021 г.). Уредбата на машинното гласуване преди измененията от 2 декември 2022 г. даваше както необходимите гаранции, че самият избирател е в състояние да провери начина, по който електронната система регистрира неговия вот, така и необходимите гаранции срещу недействителния вот. Показателни в това отношение са данните за броя на недействителните бюлетини през годините. При парламентарните избори през 2022 г. недействителните бюлетини са 9 042, а при парламентарните избори през април 2021 г. - 86 527. Съзнавам, че гаранциите, които действащата все още уредба на машинното гласуване дава, не са абсолютни и не могат да решат сами по себе си всички проблеми на изборния процес, натрупали се през годините. Отпадането на тези гаранции обаче би отблъснало избирателите от изборния процес, вместо да се създадат условия и да се насърчи упражняването на правото на глас от всички български граждани.
3. С приетия ЗИД ИК не само се дублира без обективен критерий начинът на гласуване, но се подменя и характеристиката на машинното гласуване като вид електронно гласуване, осъществявано в контролирана среда. Това противоречи на целта избирателите да имат „право на избор“ между хартия и машина, тъй като във всички случаи отчитането на резултатите от машинното гласуване ще става не от машината, а чрез преброяване от секционната избирателна комисия на бюлетините от машинно гласуване (§ 24 и § 45), отпада протоколът от машинното гласуване (§ 30, 31, 39, 49) и прехвърлянето на данни от записващото техническо устройство (§ 32, 50 и свързаните с тях § 33 и 51). Направените промени заличават специфичните признаци на машинното гласуване и уредбата му вече не отговаря на названието и предназначението му като вид електронно гласуване. Такова разминаване между формално регламентиране и смислово предназначение прави уредбата на машинното гласуване несъвместима с принципа за правовата държава, изискващ недвусмислено и ясно законодателство. Машинното гласуване вече не е алтернатива на гласуването с бюлетина, а е също гласуване с бюлетина, която обаче не е отпечатана от печатницата на Българската народна банка, а от машината в избирателната секция. Така се заличава природата и смисълът на машинното гласуване и отпада на практика „правото на избор“ на избирателя как да гласува.
4. Прозрачността и сигурността на машинното гласуване са важни условия за доверието на избирателите към този способ за гласуване. В опит да засили тези елементи, наред със съществените изменения в правната природа на машинното гласуване, законодателят е приел разпоредбите на чл. 213б и чл. 213в (§ 12 и § 13 от ЗИД ИК). С § 12 се предвижда предоставянето на достъп до изходния код, „документацията на системата за електронната система за машинно гласуване“ и всички други софтуерни инструменти, приложими в изборния процес. Достъпът се осигурява на лица, посочени от партиите и коалициите, получили над 4 на сто от действителните гласове на последните проведени парламентарни избори. Всяка от партиите и коалициите може да посочи не повече от три лица. От Централната избирателна комисия не могат да бъдат налагани ограничения за въпросните лица на база на образователни критерии.
Подкрепям инициативата на законодателя за предоставянето на достъп до изходния код и намаляването на съмненията за неправомерно манипулативно въздействие върху машините за гласуване. Необходимо е обаче да обърна внимание на обстоятелството, че извън последните 10 дни преди изборния ден липсва времево ограничение за достъпа; липсва и уредба, която да рамкира целта на осигуряването на достъп, както и на действията, които могат да се извършват с кода. Всичко това не гарантира сигурност на машинното гласуване.
Избраният от законодателя критерий за определяне на субектите, на които ще се предостави достъп до изходния код, а именно – обвързаността от процентно получените гласове, създава предпоставки за нарушаване на равенството пред закона. Ако целта на предоставянето на кода е проверка на неговите функционалности, то споменатият лимитативен критерий ограничава както партиите и коалициите, които не са преминали изборната бариера на предишните парламентарни избори, така и инициативните комитети, да се запознаят с кода и да формират своя обоснована преценка относно гаранциите за сигурността на машинното гласуване. Необходим е обективен критерий, който да гарантира равенството на гражданите пред закона.
Параграф 13 установява правилата за осигуряване на хартията за отпечатване на бюлетините от машинно гласуване. Тези правила трябва да се отчитат в контекста на важната трансформация, извършена с настоящия ЗИД ИК, по отношение на правната природа на разписката. От документ, представляващ изявление за знание на факти с правно значение, гарантиращо пред избирателя, че точно е отчетен неговият вот, разписката е превърната в „бюлетина от машинно гласуване“, т.е. в документ, материализиращ волята на избирателя. По силата на § 21, който изменя чл. 268 от ИК, върху отпечатаната от машината бюлетина ще е изписан отразеният вот, който няма сам по себе си да формира резултата от машинното гласуване. Според § 24 резултатът от машинното гласуване ще се отчете от секционната избирателна комисия чрез преброяване на бюлетините от машинното гласуване. Бюлетините от машинното гласуване ще се подреждат по същите правила, по които се подреждат и хартиените бюлетини (§ 28), независимо че няма да съдържат същите реквизити като хартиената бюлетина. Предвидено е принтираната от машината бюлетина да се подпечатва на гърба с печата на комисията, но с промените в § 27 не са дадени нужните гаранции, че гласът няма да се счита за недействителен, ако не съдържа два броя печати на съответната секционна избирателна комисия, както изисква чл. 278, ал. 3, т. 3 от ИК. Липсата на прецизност на приетите разпоредби относно машинното гласуване и тяхната съгласуваност със съществуващите разпоредби относно бюлетините или хартиените бюлетини (каквато дублирана употреба на понятията ще се появи в Изборния кодекс, ако приетите промени породят правно действие), ще доведе до разнопосочно прилагане, несъвместимо с правовата държава.
Буди недоумение причината, поради която Централната избирателна комисия в изпълнение на задължението си по чл. 213в, ал. 1 от ИК (§ 13 от ЗИД ИК) трябва да обяви решението си за определяне на допълнителни защити на специализираната хартия, която ще се използва за отпечатване на бюлетина от машинно гласуване, и да разгласи това решение след обявяване на изборния ден за приключен. Очевидно е, че това ще компрометира възможността за използване на такива защити при бъдещи избори, което ще обрече машинното гласуване на несигурност.
5. С § 6 от ЗИД ИК се променят изискванията към членовете на секционни избирателни комисии извън страната. Ако законът породи правното си действие, във всяка секционна избирателна комисия зад граница Централната избирателна комисия назначава по един държавен служител или лице, работещо по трудово правоотношение в държавната администрация, предложено от министъра на външните работи или от оправомощен от него заместник-министър. Отпада възможността министърът на външните работи или оправомощеният от него заместник-министър да се позове на предложения от организации на български граждани в съответната държава. По този начин необосновано е стеснено участието в изборния процес на организациите на българските граждани зад граница.
6. Не мога да отмина обстоятелството, че парламентът окончателно отмени заложената в Изборния кодекс перспектива за експериментално дистанционно гласуване. С преходната разпоредба на § 54 възможността за провеждане на експериментално дистанционно електронно гласуване изчезва от правния мир. Необходимостта от актуализиране на нормативните условия, за да бъде осъществявано дистанционно електронно гласуване, не оправдава законодателя да отмени основанието за провеждане на такъв вид гласуване, дори и в експериментална форма. Смисълът на изричната законова възможност за експериментално дистанционно гласуване в електронна среда е именно да се натрупа достатъчно реален опит за неговите позитиви и негативи – дали то би било достатъчно сигурно за гражданите, би ли редуцирало невалидните бюлетини и въобще може ли да бъде ефективна форма на гласоподаване. С отмяната на § 145 от Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс (Обн. ДВ, бр. 39 от 2016 г., посл. изм. ДВ бр. 21 от 2019 г.) парламентът зачерква с лека ръка немалкото усилия на държавата да създаде условия за подготовка и провеждане на такъв тип гласуване, което е измеримо в значителен финансов и административен ресурс. По-укоримото обаче е, че на практика такъв законодателен подход признава палиативността на всички тези действия през годините, които бяха отчитани във връзка с експерименталното дистанционно гласуване в електронна среда. Считам, че законодателят трябва да запази правилата, които имат потенциал да развият възможността за гласуване от разстояние, особено важно за българските граждани, които живеят зад граница.
Уважаеми народни представители,
Стабилността на правната уредба и последователното законово регулиране са сред признаците на правовата държава. Законодателната целесъобразност може и следва да бъде упражнявана само в конституционно установените граници, с които приетият ЗИД ИК се явява несъвместим, като не гарантира равенството на избирателите пред закона, тайната на техния вот и оптималното организиране на изборния процес зад граница. По изложените мотиви упражнявам правото по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане разпоредбите на § 6, § 7-10, § 12-14, § 21-35, § 37-42, § 44-53 и § 54 от Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс, приет от 48-ото Народно събрание на 2 декември 2022 г.