Механизми за държавна подкрепа на финансовия сектор – практиката в ЕС

Анализ на Мирослав Иванов

Настоящият анализ има за цел систематизиране на текущите практики в страните членки във връзка с предоставянето на държавна помощ за финансовия сектор.

Най-общо могат да се обособят пет вида държавна помощ: гаранции върху задължения, капиталова подкрепа, прехвърляне на активи, ликвидна подкрепа и национализация на банка.

Гаранциите могат да бъдат върху депозити, определен вид задължения, инструменти за финансиране или общо върху всички задължения на банката. Като мярка в таза връзка може да се разглежда разширяването на обхвата на гарантираните депозити. Отделно е възможно гарантиране на определени заеми от страна на банката и/или емитирани облигации с цел подсигуряване на достъпа й до пазара на финансов ресурс.

В повечето случаи на държавни гаранции,

банките заплащат определени такси, като нивата им често нарастват прогресивно с всяка изминала година, като по този начин банките се стимулират да не разчитат твърде дълго на тази държавна подкрепа (максималният предвиден срок в повечето програми е 3 години с опция да бъде удължен на 5) И същевременно компенсират в достатъчна степен публичния сектор за поетия риск.

Държавната помощ може да бъде и под формата на капиталова подкрепа на банка с цел засилване капиталовата база. Чрез тези програми се осигуряват средства срещу дялове от дружеството (обикновени акции или различни типове привилегировани акции, които да имат модифицирани характеристики, отговарящи на целите на рекапитализацията и защитаващи максимално публичния интерес). В зависимост от конкретната цел е възможно и предоставянето на ресурс под формата на хибридни инструменти, попадащи в капитала от първи или втори ред.

Такова финансиране се осигурява при невъзможност банката

да излезе на капиталовите пазари за самостоятелно набиране на средства.

Специфичен подход за държавна подкрепа е прехвърлянето на активи. Могат да се прехвърлят както проблемни активи, така и да се обособяват качествени такива, като второто се извършва при предварително ясно определени критерии, описващи кои активи се приемат като обезпечение и с какво намаление (haircut). Освобождаването на дадена банка от проблемни активи би й позволило стабилизиране на балансовите показатели, възстановяване на достъпа и до финансовите пазари, както и намаляването на ливъриджа й. Този подход е от особено значение за публичните компании, тъй като подобрените финансови съотношения могат да помогнат на компанията да възстанови доверието към себе си много значително по-бързо.

В случай, че банка изпитва ликвидни затруднения, държавната помощ би могла да бъде под формата на директно краткосрочно или средносрочно финансиране, или чрез осигуряване на висококачествени активи (често чрез суапови операции), чрез които банка да може да си осигури необходимите средства.

Крайна форма на подкрепа е национализация на банка. Случаите са сравнително малко, като се касае за ситуации, при които останалите инструменти не са дали или не биха могли да дадат подходящ резултат. Основен мотив да бъде избегнат този вариант е изключително негативното послание, което се отправя към широката общественост, както и традиционната липса на доверия (в случая на България) на обществото към държавните институции.

Практики на страните от ЕС

В Приложение 1 е представено обобщение на механизмите за подкрепа на финансовия сектор в страните от ЕС.

По отношение на конкретните мерки, в Австрия, Великобритания, Германия, Гърция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Кипър, Словения и Португалия, Унгария и Швеция освен стандартните гаранции на банковите задължения, които да противодействат на проблемите с ликвидността и по този начин да стабилизират системата като цяло, има и отпускане на индивидуални заеми от страна на правителството или централната банка за конкретни институции. Трябва да се отбележи, че и при стандартните гаранции има вариации при обхвата и обема. Механизмите често са различни - напр. Германия обособява отделна агенция в рамките на централната банка, докато Великобритания гарантира чрез програма на министерството на финансите.

В Белгия гаранциите са залегнали, като основен инструмент,

като се предоставят при изпълнение на набор от условия: банката да предприеме задължителни оздравителни мерки, гаранциите са оправдани от интересите на националната икономика и интересите на всички депозитори. Испания предоставя гаранции само спрямо облигации, допуснати за търгуване на испанския вторичен пазар, но не и към междубанкови депозити. Финансовите инструменти трябва да са с матуритет от 3 месеца до 3 години, като съществува и условие за удължаване при извънредни обстоятелства до 5 години. Интересен е подходът на Словения и Португалия, където не гарантират депозити, а банков дълг (като разбира се всички гаранции имат цена под формата на определена такса/лихва, като много често за нейното формиране се използват съответните препоръка на ЕЦБ), така че институциите да могат сами да се финансират на пазарите. Такъв подход обаче изглежда подходящо решение само при дългосрочни и структурни проблеми, а не при краткосрочен натиск и паники.

Изключително интересен е подходът на Дания.

За справяне с ликвидните затруднения (в последствие и за преструктуриране) е създаден фонд, наподобяващ частна депозитна застраховка, която гарантира задълженията на участващите банки. При проблеми от малък или среден мащаб, самото наличие на подобен инструмент дава силен сигнал на обществеността – наличие на солиден ликвиден пуул, солидарност между самите институции, условност на предоставянето на средствата. Цялата схема се извършва без участието на държавата в ранните стадии. Споменатият по-горе частен фонд в последствие става и гръбнак на всички мерки по рекапитализиране и гарантиране в разгара на самата криза в Дания с участието и на държавата, която използва съществуващите структури. Комуникирането към обществеността на този подход може да има силен положителен ефект под формата на обезкуражаване на хората да преместват спестяванията си от една институция към друга, тъй като няма да могат да отличат нито една като особено добре капитализирана или ликвидна. В същото време вероятността да има отлив на средства от системата като цяло в конкретния случай на България е фактор, който трябва да бъде отчетен и по възможност оценен.

По отношение на

рекапитализирането на банки, също се наблюдават различни практики.

В Германия то се извършва чрез споменатата по-горе агенция, във Великобритания чрез фонд, в който акционер е министерството на финансите, а често се наблюдава и рекапитализиране чрез директното участие на министерствата на финансите. Интересен е случаят на Ирландия където се взимат средства от националния пенсионен фонд (подобна по същност структура на нашия „сребърен фонд“), като се включват и предварителните вноски на държавата за този фонд за следващите години. Отнесено към България, последният пример не е адекватно решение отново поради историческото развитие на банковия пазар в България през 90-те години. Като правило всяка намеса на държавата е регламентирана в някакъв допълнителен законов акт и/или решение (декрет) на правителството. В повечето страни необходимите законодателни промени са предприети в рамките на няколко дни до месец, което е трудно изпълнимо от гледан точка на текущата политическа ситуация в България. Изключение прави Белгия, където в разгара на финансовата криза няма развита рамка за рекапитализиране и такива решения се взимат за конкретната ситуация (Dexia, Fortis Bank, KBC, Ethias group). В повечето случаи при рекапитализирането, освен съответните такси/дивиденти като допълнителни изисквания за отпускане се поставят и условия, свързани не само с продължаване на кредитирането за реалната икономика, но и съответното му увеличение (своеобразна банка за развитие), както и ограничения при разпределянето на дивиденти, поддържане на определени капиталови съотношения над определени нива (по-високи от минимално определените), ограничения върху възнагражденията, експанзията, маркетинговите кампании и др.

Съществен момент при рекапитализация или национализация

е последващото освобождаване от придобитите от държавните органи/компании активи на банка/банки. В случая на България последващо пласиране на акции (става въпрос за значителен обем – особено интересна е хипотезата за пласиране на контролен дял) на местния капиталов пазар би обогатило като цяло възможностите пред инвеститорите (физически лица, инвестиционни и пенсионни фондове) от гледна точка на диверсификация, възможности за инвестиране във предприятия от финансовия сектор и дълбочината на пазара. Също така ще се предостави прецедент, където дадена компания може да има „free float” в размер на контролиращ дял – положителна стъпка в развитието на местните кредитни институции.

Изводи

Отчитайки проучената информация и сериозния опит на огромния брой държави-членки, както и спецификата на националната обстановка и среда, е редно да бъдат откроени следните важни елементи. При извършване на рекапитализация акцентът пада върху няколко основни момента - наред с потенциалния обем на вложените средства (който следва да бъде относително точно определим чрез извършването на одит), следва да се обърне сериозно внимание на вида на инструментите, чрез които се придобива собственост. В повечето случаи се използват преференциални акции и техни разновидности – Великобритания, Германия, Ирландия, Португалия, Гърция, Унгария и Люксембург. но има и случаи на различни хибридни инструменти, конвертируем дълг и други - Германия, Дания. Параметрите по тези инструменти също са разнообразни - фиксирани дивиденти/лихви със сравнително висока премия, , под на цената за обратно изкупуване (номинал + надбавка), които да компенсират данъкоплатеца, както и ограничения за разпределяне на дивиденти и раздаване на бонуси, смяна на на мениджърите и т.н. С други думи е възможно да се постигне достатъчна гъвкавост, която да позволи набавянето на достатъчно средства и същевременно да се подсигури, че публичните средства ще бъдат адекватно компенсирани. За целта са важни и споменатите по-горе качествени изисквания към управлението на институцията.

Правилното определяне на споменатите параметри има важна роля при планирането на ефективна „стратегия за излизане“ от държавната помощ с цел минимизиране на разходите за фиска.

Основни варианти са пазарна продажба

или връщане на средствата от страна на банката, като е съвсем реалистично всички транзакции да бъдат така конструирани, че не само средствата да бъдат върнати, но и да генерират допълнителни приходи.

Като алтернативен подход при рекапитализациите има и случаи на гарантиране единствено на междубанков дълг, но в такива случа се наблюдава, че стабилизацията не е бива достатъчно трайна и надеждна, което и в крайна сметка води до това, че тези институции връщат отпуснатите суми с по-големи затруднения.

Отделните стъпки за реализиране на рекапитализацията като цяло варират, но обикновено следват гореописания процес - базирани са на национален законодателен акт или решение, определящо условията и тавана на инвестицията. Извършва се от местен орган, новоучреден субект или директно от министерство, като се закупуват издадените от институцията инструменти.

Важно е да се отчете и че рекапитализирането в повечето случаи (освен когато са понесени непосредствени огромни загуби от лоши инвестиции) се извършва почти винаги и с паралелно предоставяне на ликвидни улеснения (допълнителни частични депозитни гаранции, условен и де факто достъп до ликвидност) или след като вече са били предоставени такива.

В конкретната ситуация на силно разклатено публично доверие

и тоталното компрометиране на институцията чрез медийно отразяване и други действия и опасност от повторно лавинообразно изтегляне на депозитни средства, прекомерното разчитане единствено на капиталови вливания без подсигуряване на достъп на институцията до достатъчно солидно и надеждно количество ликвидност, биха могли да имат негативен ефект върху процеса на стабилизация не само на индивидуално, но и на системно ниво.

Не на последно място, независимо от избрания метод, следва да се обърне централно внимание на комуникационната стратегия по отношение на взетите решения, какъвто е и подходът при всички успешно противодействали на подобни ситуации държави. Напрежението в обществото предполага на възможно най-ранен етап да бъде стартирана адекватна комуникационна кампания, която да се характеризира със сериозна честота и покритие. Тя следва да дава ясен сигнал за решителността да се направи дори повече от необходимото, за да се възвърне сериозно разклатеното доверие.

Нужно е да бъдат предоставени неоспорими доказателства

(чрез афиширане на конкретни мерки) за това, че хората ще разполагат със средствата си в пълен размер и безусловно, веднага щом се отворят вратите на банката и е необходимо те да имат достатъчно време да свикнат с тази мисъл, за да могат възвърнат доверието си в институцията и системата като цяло. В противен случай има сериозен риск от повторно влошаване на ситуацията, което би могло да доведе до нови епизоди на паника, включително и за други институции.

Източници

Economic and Financial Committee, 2013, Public interventions in the financial sector, Brussels.

Centre for European Policy Studies, 2010, Bank state aid in the financial crisis - fragmentation or level playing field, Brussels.

European Commission, 2014, State aid: Overview of decisions and on-going in-depth investigations in the context of the financial crisis, MEMO 14/126, Brussels.

European Central Bank, 2009, National rescue measures in response to the current financial crisis, Legal Working Paper Series No.8, Frankfurt.