САЩ и Китай през 2024 г.: Управление на конкуренцията без конфликти

От 2018 г. до 2023 г. отношенията между САЩ и Китай бяха в линейна низходяща спирала. Търговската война, пандемията, нарастващата технологична конкуренция, нарастващото напрежение в Южнокитайско море и Тайванския проток и контрастиращите подходи към конфликта Русия-Украйна колективно подхраниха чувството за фатализъм, че страните се насочват към бездната на чистото икономическо разединяване и катастрофален военен конфликт, Центърът за стратегически и международни изследвания (CSIS).

Срещата на върха между президентите Джо Байдън и Си Дзинпин, проведена през ноември близо до Сан Франциско, точно преди Седмицата на икономическите лидери на АТИС, беше кулминацията на едногодишен процес, който успокои водите. Двете страни обявиха набор от резултати по въпроси на икономиката и сигурността и се опитаха да предадат усещането, че могат ефективно да управляват различията си. Въпреки че Съединените щати и Китай все още са въвлечени във всеобхватна надпревара за власт и определяне на глобалните правила на играта, постепенно се създават предпазни огради и в резултат на това вероятността от най-катастрофалните резултати намаля. Освен това, въпреки че шансовете за истинско размразяване, което разрешава фундаменталните различия и води до по-голямо сътрудничество, са ниски, има и недооценени източници на структурна стабилност, които биха могли да предпазят отношенията от по-нататъшно влошаване през следващите години. Въпреки това ще са необходими активна дипломация и малко късмет, за да не се развалят връзките през 2024 г.

Надминаване на ниските очаквания

По време на четиричасовата си среща в имението Филоли в Уудсайд, Калифорния, и Байдън, и Си изглежда се придържаха към първоначалните си позиции относно технологиите и икономическата сигурност, Тайван, Украйна, правата на човека и няколко други въпроси. В същото време те успяха да произведат поредица от резултати, надхвърлящи очакванията на повечето анализатори.

Въз основа на показанията от Белия дом и медиите на Китайската народна република (КНР) (Xinhua, Caixin), изглежда, че като минимум двете страни са се съгласили на няколко действия:

1.Възобновяване на диалога между военните по различни канали и по редица конкретни теми.

2.Ангажират се да ускорят усилията за разширяване на възобновяемата енергия и намаляване на въглеродните емисии, включително от метан и други парникови газове, в съответствие със съвместното изявление, публикувано точно преди двустранната среща.

3.Възстановяване и разширяване на сътрудничеството за противодействие на производството и трафика на фентанил и други наркотици.

4.Засилване дискусиите, за да сведат до минимум рисковете, свързани с изкуствения интелект.

5.Настояват за повече директни полети между двете страни и разширяване обмена между хората.

6.Започване консултации, насочени към подновяване на Споразумението за научно и технологично сътрудничество между САЩ и Китай, което трябва да изтече в края на февруари 2024 г.

Освен конкретни действия, двете страни коригираха тона на това как рамкират отношенията си. Отчитането на администрацията на Байдън гласи, че двете страни "са в конкуренция", премахвайки повсеместното преди това прилагателно "стратегически" от характеризирането на връзките. Американски служители продължават да избягват използването на думата "с" в публични изявления. Вместо силно критичния език към Съединените щати и администрацията на Байдън, който беше доминиращ през последните няколко години, отразяването на китайските държавни медии последователно подчертава приятелския и уважителен характер на срещата и представя обнадеждаваща визия за бъдещи връзки. Речта на китайския посланик Сие Фенг на годишната гала на Американско-китайския бизнес съвет в средата на декември е може би най-добрият пример за тази голяма промяна в тона.

Различни пътища към Сан Франциско

Съединените щати и Китай искаха срещата да бъде успешна, но техните лидери пристигнаха в Сан Франциско по много различни траектории.

Президентът Байдън влезе с летящ старт. Икономиката на САЩ се възстанови; растежът възвърна инерция, докато инфлацията се забави. Въпреки че Конгресът изглежда въвлечен във вечни битки вътрешно и с изпълнителната власт, той прие, след консултация с администрацията, основни законодателни актове - двупартийния Закон за инвестициите в инфраструктурата и заетостта и Закона за CHIPS и науката - които ще осигурят по-здрава основа за икономиката на САЩ през следващите години.

Освен това отношенията на Съединените щати със съюзниците в Азия и Европа се подобриха драматично като цяло и по отношение на подхода им към Китай в частност. Анализът на предизвикателството, което Китай поставя по въпросите на икономиката и националната сигурност, звучи все по-сходно, независимо дали сте в Токио, Берлин, Брюксел, Вашингтон или други развити пазарни демокрации. По-тясното сближаване е генерирано от все по-амбициозните и деформиращи индустриални политики на Китай, положението с правата на човека в Синдзян и Хонконг, близките връзки на Китай с Русия и подхода му към Украйна, случаите на икономическа принуда от страна на Пекин и влошаващата се ситуация със сигурността на Южнокитайско море, Тайванския проток и по границата между Китай и Индия.

Стесняването на различията отразява по-голямото желание на администрацията на Байдън, в сравнение с предшественика му, да разработи рамка на външната политика, вкоренена в дългосрочни връзки със съюзниците, както и желание да промени собствения си език и подход по начин, който е по-удобен на приятели в Европа и Азия. Това със сигурност се отнася за акцента на администрацията от пролетта на 2023 г., че преследва "намаляване на риска", а не отделяне. В същото време страните с подобно мислене станаха по-склонни да бъдат открито критични към Китай и да разработят набор от политически отговори, индивидуално и заедно с други. Това е най-видимо в областта на икономическата сигурност, например със Закона за насърчаване на икономическата сигурност на Япония и разследването на Европейската комисия относно субсидиите за сектора на електрическите превозни средства (EV) в Китай. Въпреки че все още има значителни търкания - митата на САЩ върху европейската стомана и алуминий, различни подходи към сигурността на данните и неприкосновеността на личния живот и несъгласие относно това как да се реформира Световната търговска организация (СТО) - драматичното намаляване на различията между Вашингтон и неговите съюзници е по-важната тенденция.

Президентът Си, напротив, дойде изправен пред значителни вътрешни и международни затруднения в резултат на променящите се политики у дома и в чужбина. Политиките на Китай за нулев Covid, които първоначално бяха успешни през 2020 г. и 2021 г., се оказаха провал през 2022 г. пред лицето на варианта Omicron. Блокирането в Шанхай и на други места предизвика широко разпространен гняв, а внезапното премахване на ограниченията в края на 2022 г. на фона на протестите накара много китайци да се почувстват изоставени.

Икономическият фронт донесе дълга поредица от лоши новини: продължителните репресии срещу частния технологичен сектор, налагането на набор от закони, ориентирани към националната сигурност, свиването на работната сила и посивяването на населението, проблемите на пазара на имоти и нарастващи ограничения за достъп до западните пазари и технологии. Икономиката на Китай може да постигне официалната си цел за икономически растеж за 2023 г. от около пет процента, но възстановяването е далеч по-бавно от очакваното и усещането за неизбежен продължаващ икономически успех е изчезнало.

Рекордът на Си в чужбина е също толкова проблематичен. Напрежението със Съединените щати, нарастващите търкания в Тайванския проток и присъединяването към Русия сближиха Съединените щати и техните съюзници. Достъпът до западни технологии и пазари е ограничен, а глобалните вериги за доставки постепенно намаляват непропорционалната си зависимост от Китай. Инициативата "Един пояс, един път" привлече критики за неуспешни проекти, които увеличиха дълговия товар на развиващите се страни.

Комбинацията от проблеми у дома и в чужбина доведе до криза на доверието сред китайските граждани, които станаха много по-малко сигурни за своето индивидуално и колективно бъдеще, отколкото когато и да било през последните три десетилетия. Самият Си Дзинпин може да излъчва самоувереност и да вярва, че "Изтокът се издига, а Западът запада", но той не е убедил населението си в тази прогноза. Следователно Си трябва да стабилизира отношенията със Съединените щати и Запада като цяло, не само по външнополитически причини, но и за да възстанови доверието у дома, което е от основно значение за генерирането на растеж и поддържането на социална стабилност.

Ето защо залъкът на Китай е по-голям от захапката му. Си присъства на срещата на върха на АРЕС и проведе двустранната среща с Байдън въпреки факта, че Вашингтон по същество не направи никакви отстъпки, за да изпрати Си в Калифорния. В месеците, предшестващи APEC, администрацията издаде изпълнителна заповед относно изходящите инвестиции, засили контрола върху износа на полупроводниковата индустрия и се задържа твърдо да не покани главния изпълнителен директор на Хонконг Джон Лий на срещата на лидерите на APEC. Пекин изпрати сигнали за потенциални санкции чрез своето разследване на няколко консултантски фирми и чрез поставяне на няколко минерала в своя списък за контрол на износа, но все още не е натиснал спусъка на нито един от тях, опасявайки се, че това ще ускори отделянето, което все още се надява да избегна.

Източници на стабилност

Проблемите на Си у дома и в чужбина оставят впечатлението, че неговите помирителни ходове са тактически жестове, които ще бъдат само временни и ще изчезнат, след като икономиката на Китай се възстанови и вътрешното доверие в неговото лидерство бъде възстановено или ще изчезне внезапно, ако Лай Чинг-те, настоящият вицепрезидент на Тайван и кандидат на Демократическата прогресивна партия (DPP), печели президентските избори в Тайван в средата на януари и Китай е принуден да реагира с драматични действия. Подобни опасения са напълно разумни, но наблюдателите трябва да оценят, че източниците на скорошно смекчаване на напрежението се коренят в три структурни характеристики на връзката.

Надеждните военни възпиращи средства, които Съединените щати и Китай поддържат срещу другия, формират първия източник на стабилност. Относителната мощ на Китай нарасна драстично през последните години и Съединените щати и други приемат за достоверни китайските заплахи за използване на сила в Тайванския проток, ако Тайван пресече някоя от червените линии на Пекин. Обратно, надеждността на САЩ да предоставят отбранителна подкрепа на Тайван и неговите съюзници беше засилена чрез разработването на Quad и AUKUS, подобрените двустранни отношения със страните около периферията на Китай и подкрепата им за Украйна. Също толкова важно, въпреки че има "зелени" и "сини" крила в политическия спектър на Тайван по отношение на техните идеални предпочитания за резултати от другата страна на пролива, в контекста на реалистични ограничения, огромното мнозинство от населението - и политическите партии - са един или друг нюанс на тюркоаз. Накратко, астрономическите разходи от избухване на военни действия създадоха широко споделяно предпочитание в полза на запазване на статуквото.

Второ, въпреки че двустранните търговски и инвестиционни връзки между САЩ и Китай са в застой, двете страни все още са вградени в обширна мрежа от сложна взаимозависимост във всички аспекти на техните икономики и по-широки общества, която се простира до страни по света. Взаимната свързаност създаде определени уязвимости, като свръхзависимостта за критични стоки и потенциалния трансфер на технологии с двойна употреба, но също така създаде обширни ползи за икономиката и националната сигурност, които повишават разходите за конфликт и стойността на продължаващото взаимодействие и за двете страни. Разбираемо е, че нито една от страните не желае да изостави подобни връзки. Фактът, че други страни са дълбоко свързани със Съединените щати и Китай, допълнително увеличава разходите за Вашингтон и Пекин от предприемането на прибързани действия. Взаимозависимостта не е панацея, но е структурна характеристика, оформяща избора на всички страни.

И накрая, възобновяването на редовните връзки между хората, диалозите на Track 2 и официалните консултации, след срива им поради пандемията от Covid-19, осигурява друг набор от стабилизатори. Вашингтон и Пекин създадоха приблизително дузина работни групи по широк кръг от теми и двете правителства вече имат нормални взаимодействия на ниво кабинет и на работно ниво. Досега имаше една делегация на Конгреса през октомври 2023 г. и вероятно ще има повече през 2024 г. Комуникацията не генерира непременно импулс за широко сътрудничество, но осигурява пътища за намаляване на неразбирането относно политиките и по-широките развития в двете страни и другаде.

С поглед напред към 2024 г.

Новата норма на това, което би могло да се нарече "конкуренция без конфликт", не предвещава връщане към ерата на ангажираност, но Съединените щати и Китай заслужават признание за намаляване на шансовете за най-лошите негативни рискове, включително директно отделяне и военен конфликт. Въпреки това, краткосрочните стимули и дългосрочните структурни характеристики на отношенията не гарантират абсолютно нищо. Запазването на инерцията през 2024 г. ще изисква поредица от стъпки на вътрешния, двустранен и многостранен фронт.

Най-спешно трябва да се положат всички усилия за избягване на ескалация на напрежението и откровен конфликт в Тайванския пролив и Южнокитайско море. Резултатът от изборите в Тайван е под съмнение, но не трябва да има съмнение, че всички страни трябва да действат благоразумно, след като резултатите бъдат обявени и че ще е необходима изключителна бдителност през встъпването в длъжност на следващия лидер на Тайван през май и първите няколко месеци на поста. Също толкова сложно ще бъде намирането на начин за намаляване на напрежението, свързано с Китай и Филипините, на фона на все по-агресивните ходове на Пекин.

На следващо място, със създаването на нови канали за диалог, Съединените щати и Китай трябва да продължат напред с консултации на всички фронтове, включително по въпросите на търговията, технологиите, изкуствения интелект, климата и сигурността. Като се има предвид предишният недостиг на комуникация, самата дискусия ще бъде ценна, но не след дълго ще бъде разумно да се очаква двете страни да прецизират своя дневен ред във всяка работна група и постепенно да преминат от консултации към преговори, които дават съществени резултати.

За администрацията на Байдън ще бъде също толкова важно да разшири и задълбочи консултациите и координацията със съюзниците в Европа и Азия относно политиката към Китай. Общото съгласие относно намаляването на риска трябва да бъде придружено от по-конкретно привеждане в съответствие или хармонизиране по отношение на прилагането на икономическа сигурност в редица сектори (полупроводници, електромобили и критични минерали са най-спешните), правила, свързани с цифровата икономика, изпълнение на ангажиментите от последната конференция на ООН за изменението на климата (COP28) и как да съживим СТО и да предпазим световната търговска система от колапс.

И накрая, администрацията на Байдън трябва да доразвие архитектурата на своята политика за Китай. Администрацията заслужава признание за своята тристранна стратегия за "инвестиране, привеждане в съответствие и конкуренция", провъзгласявайки целта за намаляване на риска, като същевременно поддържа широки икономически връзки и възобновява широк диалог. Тя може да надгражда върху този напредък, като изясни целите на политиката си към Китай. Това започва с по-нататъшно артикулиране на това как Съединените щати се стремят да укрепят и реформират базирания на правила международен ред и след това, на тази основа, как трябва да се управляват отношенията с Китай в светлината на тези по-широки цели. Също толкова важно е да започне оценка на ефективността на неговия подход в редица области. Например, кои са правилните показатели за измерване на напредъка по отношение на напредъка на американските технологични иновации, намалената свръхзависимост от Китай и налагането на основаващи се на сигурността ограничения върху китайската индустрия? Това ще предложи основа за преценка дали политиката на САЩ бележи напредък, дали има непредвидени последици или и двете.

Накратко, през 2024 г. администрацията на Байдън трябва да предприеме стъпки за институционализиране на различните елементи от своята политика за Китай. Това може да означава постигане на измерим напредък и по-малко нестабилна година, отколкото мнозина предвиждат, което би направило подхода му по-малко уязвим на критики от Пекин, други страни и други вътрешни гледни точки. Последният източник на несъгласие е особено важен, като се има предвид, че политиката към Китай несъмнено ще бъде централна тема на дискусия в навечерието на изборите за Конгрес и президент на Съединените щати през ноември.