Президентът Румен Радев върна за ново обсъждане в Народното събрание разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Кодекса на търговското корабоплаване, с които са допълнени Наказателният кодекс и Законът за автомобилните превози. Държавният глава не оспорва обществената опасност от нерегламентираните превози, които и понастоящем са обявени за административно нарушение.
Когато обаче едно и също деяние се определя и като престъпление, и като административно нарушение, се дублират отговорности с различна тежест, без да има яснота кой ще е приложимият ред. Преследването на „сивата икономика“ трябва да става с механизмите на правовата държава - прецизни нормативни актове, приети в предвидим и открит законодателен процес.
Следва пълният текст на мотивите:
М О Т И В И
за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Кодекса на търговското корабоплаване, приет от 44-то Народно събрание на 28 октомври 2020 г.
Уважаеми народни представители,
Създаването на предвидимо и стабилно законодателство, което урежда по справедлив начин правно регулираните обществени отношения, е очакване на всички граждани към нормотворческата дейност. Освен прецизното съдържание на приетите правила, от първостепенно значение е и спазването на установения в Конституцията и законите ред за тяхното внасяне, обсъждане и гласуване. Това в най-голяма степен важи за разпоредби, с които се обявяват за престъпление определени деяния и дават основа за ангажиране на наказателната отговорност на гражданите.
Не отричам необходимостта да се използва наказателноправна защита срещу общественоопасни противоправни деяния, но това трябва да става обосновано, предвидимо и прецизно, като се спазват всички стандарти за защита на правата на човека.
1. В Закона за изменение и допълнение на Кодекса на търговското корабоплаване (ЗИД КТК), насочен предимно към безопасността на корабоплаването и надзора на пазара на морско оборудване, са приети допълнения в Наказателния кодекс и в Закона за автомобилните превози. С § 18 от Заключителните разпоредби на ЗИД КТК е създаден чл. 234г от Наказателния кодекс, който обявява за престъпление извършването на обществен превоз на пътници без разрешение, регистрация или лиценз, които се изискват по нормативен акт или акт на Европейския съюз. Предвидено е наказание лишаване от свобода от две до пет години, като моторното превозно средство, послужило за извършване на деянието, се отнема в полза на държавата, независимо чия собственост е. По-тежко наказуемо е деянието, извършено от две или повече лица, сговорили се предварително за неговото осъществяване, или чрез използването на неистински или преправен документ, или на документ с невярно съдържание. В тези случаи наказанието е лишаване от свобода от пет до десет години и глоба от пет до петнадесет хиляди лева, като съдът може да постанови и конфискация до една втора от имуществото на виновния.
Не оспорвам обществената опасност от нерегламентирания превоз на пътници, който може да увреди не само безопасността на лицата, но и обществения интерес във връзка с осигуряването на услуги за превоз. Неслучайно и досега деянието представлява административно нарушение по Закона за автомобилните превози, но понастоящем основателно се поставя въпросът как ще бъдат преценени случаите, в които то се преследва по административен ред или по реда на Наказателно-процесуалния кодекс. Не са уточнени и критериите, по които нерегламентираният обществен превоз на пътници ще се разграничава от т.нар. споделено пътуване. Повод за тези въпроси стават широките дефиниции на понятията „обществен превоз“ и „превоз на пътници“, съдържащи се съответно в § 1, т. 1 и 2 от Допълнителните разпоредби на Закона за автомобилните превози. „Обществен превоз“ по смисъла на този закон е превоз, извършван за чужда сметка или срещу заплащане или икономическа облага, който се извършва с моторно превозно средство. „Превоз на пътници“ е определен като „дейност на лице, което извършва услуги по извършване на превоз на пътници с моторно превозно средство за чужда сметка или срещу заплащане, или икономическа облага“. Независимо от повторението в тази дефиниция, стават ясни широките ѝ предели. Приетите в Закона за автомобилните превози промени, които в § 19 от ЗИД КТК се свеждат само до добавката, че административната санкция се прилага, ако извършеното деяние не е престъпление, не дават нужните гаранции. Те не поставят точна граница кога едно лице може да поделя разходите си за пътуване до определено място, ползвайки се свободно от правата си върху съответното моторно превозно средство, от случаите, когато деянието съставлява административно нарушение или престъпление. Ако едни и същи действия могат да бъдат третирани като административно нарушение и като престъпление, се оставя твърде голяма свобода за преценка на правоприлагащите органи, а гражданите нямат яснота относно квалификацията на извършеното от тях деяние. И двете последици са несъвместими с изискванията на правовата държава.
2. Предвиденото в § 18 от ЗИД КТК отнемане в полза на държавата на моторното превозно средство, послужило за извършване на деянието, независимо от собствеността върху него, може да представлява необосновано нарушение на правото на собственост, гарантирано и с чл. 17 от Конституцията на Република България, и с чл. 1 от Протокол № 1 към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. Според трайно установената практика на Европейския съд по правата на човека мерките за конфискация следва да са съобразени с изискванията на Конвенцията при кумулативното наличие на три условия: мярката е взета в рамките на процедура, която е установена в закон, преследва легитимна цел и е пропорционална на целта. Приетият § 18 от ЗИД КТК създава неясна норма, която не позволява преценка по тези условия.
Когато собствеността върху моторното превозно средство принадлежи на трето лице, императивната норма в чл. 234г от Наказателния кодекс, която предвижда отнемане независимо от това обстоятелство, не гарантира „справедлив баланс“ между обществения интерес и защитата на правата на собственика, който не е извършил престъплението, нито е съучаствал в извършването му. Според Европейския съд по правата на човека, когато притежания, които са били използвани неправомерно, се конфискуват, този баланс зависи от много фактори, включително от поведението на собственика. В такива случаи националните органи са призвани да вземат предвид степента на вина или грижи на собственика на имуществото или най-малко връзката между поведението му и престъплението (Решение от 13 октомври 2015 г. по дело Ünsped Paket Servisi San. ve tic. A.Ş. срещу България).
В приетото допълнение на Наказателния кодекс отнемането на собствеността е установено наред с лишаването от свобода, като изрично е посочено, че до този ефект се стига, независимо чия собственост е моторното превозно средство. Прави впечатление, че в квалифицирания състав по чл. 234г, ал. 2 от Наказателния кодекс не се предвижда отнемане на собствеността върху моторното превозно средство, допуска се конфискация до една втора от имуществото на виновния, но това е само правна възможност, налагана по преценка на съда. Тази несъразмерност няма обяснение, тъй като в мотивите на предложението за допълнение в Наказателния кодекс не се съдържат никакви аргументи относно размера на предвидените наказания.
3. В Народното събрание на 6 февруари 2020 г. е внесен проект на Закон за допълнение на Наказателния кодекс, с който е предложено инкриминиране на нерегламентирания превоз на пътници. В мотивите на законопроекта (№ 054-01-8/06.02.2020 г.) е посочено, че „единствено чрез методите на наказателното право може да бъде намерен основният търсен ефект, а именно бързо, трайно и сигурно преустановяване на нерегламентирания превоз на пътници, който се извършва във вреда и на самата държава, а в не по-малка степен и на обществото.“. По законопроекта са постъпили становища от Министерството на правосъдието, Върховния касационен съд, Конфедерацията на автобусните превозвачи, Висшия адвокатски съвет и Прокуратурата на Република България. В становището на Прокуратурата е констатирано, че „не се съобразява принципното положение да се предвижда наказателноправна защита като крайна и най-сериозна форма на държавна реакция на общественоопасни противоправни деяния, а разширяването на обхвата ѝ да става обосновано, когато другите видове отговорност обективно не биха могли да гарантират съответния обществен и личен интерес. Още повече, че в случая предложената нормативна промяна ще затвърди проявлението на друг съществен недостатък на законодателството ни - дублиране на отговорности с различна тежест за едно и също изпълнително деяние“.
По посочения законопроект за допълнение на Наказателния кодекс, освен получените становища, не е отчетено друго движение. Няма доклад нито на водещата комисия – Комисията по правни въпроси, нито на участващата комисия – Комисията по транспорт, информационни технологии и съобщения. След месеци на бездействие промените в Наказателния кодекс се приемат с друг закон, който не е свързан по никакъв начин с техния предмет. Да се компенсира това бездействие, като се приемат разпоредби, които оставят съмнение в тяхната прецизност, но въвеждат наказателна отговорност, е недопустимо.
Преследването на „сивата икономика“, за което нееднократно съм изразявал подкрепа, следва да става с механизмите на правовата държава, при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, пропорционалност и стабилност. Затова оспорвам направените промени в Наказателния кодекс и Закона за автомобилните превози, които са внесени между двете гласувания на Закона за изменение и допълнение на Кодекса на търговското корабоплаване, без да са свързани с неговите основни положения и обхват. По този начин те са приети без обществено обсъждане и без да са изложени данни за засегнатите обществени отношения, които налагат наказателноправната защита.
Уважаеми народни представители,
Предвид изложените мотиви упражнявам правото си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България да върна за ново обсъждане § 18 и 19 от Закона за изменение и допълнение на Кодекса на търговското корабоплаване, приет от 44-то Народно събрание на 28 октомври 2020 г.