Гаранции за сигурност? Как да спрат една нова война

Украинските власти и техните западни съюзници очевидно възлагат големи надежди на механизма за предоставяне на гаранции за сигурност и залагат на това, че именно гарантирането на безопасността в бъдеще ще предотврати нова руска агресия. В своето последно голямо интервю Владимир Зеленски заяви, че Украйна би могла да получи от САЩ гаранции за сигурност по модела на Израел.

Какво е представлява този модел, какво изобщо е гаранция за сигурност и помагат ли те да се предотвратят войните, разсъждава в свои материал "Медуза".

На руски "гаранции за безопасност" се наричат ​​(в това число в официалните документи на ООН) два родствени, но и различни инструмента на международната политика: security guarantees - гаранции за безопасност и security assurances (уверения за сигурност безопасността).

Те се появяват в съвременния си вид след Втората световна война. Всъщност, инструменти за влияние: САЩ и СССР предлагаха на потенциалните си съюзници определени гаранции за сигурност в замяна на лоялност.

Сега гаранции за сигурност, като правило, се появяват в договорите за неразпространение на ядрени оръжия - и поради тази причина те се обособяват като отделен вид гаранции за сигурност. Повечето международни документи за гаранции, които не касаят ядрената сигурност, обаче и изобщо не използват нито един от двата термина.

Най-разпространената дефиниция на гаранции за сигурност е политическото задължение на отделна държава или военен блок да помогне на друга държава или група държави, ако бъдат нападнати от трета страна. "Помощ" тук може да означава и пряка военна намеса, и доставка на оръжие, и дипломатически натиск върху агресора. А често - също възстановяването на отбранителния и икономическия потенциал след войната: инвестиции, доставки на оръжие и т.н.

Класически пример за гаранции за сигурност е член 5 от договора на НАТО: атака срещу един член на НАТО се разглежда като атака срещу целия алианс и съюзниците са длъжни да помогнат. Освен това в статията изрично се посочва, че "използването на въоръжена сила" е само крайна мярка. НАТО официално не задължава своите членове да се бият един за друг. На практика член 5 е използван само веднъж: след терористичните атаки на 11 септември 2001 г. съюзниците помогнаха да патрулират небето над Съединените щати в продължение на няколко месеца.

Работят ли на практика гаранциите за сигурност?

Да, но предимно в случаите, когато държавата-гарант вижда в това военна и политическа целесъобразност.

Международните политически и правни документи обикновено са известни с неясни формулировки. И това важи особено много именно за гаранциите за сигурност: никой не иска да поеме предварително задължението да се бори за интересите на другите.

Но ако по някаква причина за държавата-гарант е изгодно да подкрепи дадена държава, тя винаги може да тълкува тези формулировки по "необходимия" начин - и да изпрати оръжие или дори войници на помощ.

Типичен пример са американските гаранции за сигурността на Израел - същите, за които спомена Владимир Зеленски. През първите двадесет и повече години от съществуването на Израел там управляваха социалисти и дори, предимно хора с произход от Руската империя. САЩ не бързаха да си сътрудничат с тях. Но когато се случи войната Йом Кипур от 1973 г., Египет и Сирия нападнаха Израел с подкрепата на СССР, вече администрацията на Никсън беше убедена, че еврейската държава определено няма да бъде просъветска.

Оттогава и до ден днешен САЩ доставят на Израел оръжия и технологии, които дори при количествено превъзходство на противника ще осигурят победата на Израел. Всъщност това се случва отново и отново.

Тук всичко е ясно: американците се нуждаят от надежден съюзник в региона - и следователно поредица от невзрачни меморандуми за разбирателство е достатъчна, за да заработят гаранциите. И ако няма такава нужда, никакви тържествени многостранни декларации няма да помогнат.

САЩ са най-големият гарант на сигурността в света. Те са сключили договори за сигурност и/или защита на суверенитета с 51 държави, включително членки на НАТО. Например през 1947 г. САЩ и страните от Латинска Америка подписаха Пакта от Рио - договор за колективна отбрана. Страната също така предоставя гаранции на Австралия, Нова Зеландия, Япония, Южна Корея и Филипините.

Съединените щати редовно променят съществуващите документи за гарантиране на сигурността. По този начин в актуализираните насоки за сътрудничество с Япония се подчертава, че споразумението се прилага само за тихоокеанския регион и че в случай на въоръжен конфликт Япония ще трябва да проведе военни операции, докато Съединените щати ще се съсредоточат върху своята "подкрепа и снабдяване".

Американските гаранции за сигурност на Тайван се основават не на международно споразумение, а на специален вътрешен закон. Той беше приет през 1979 г., след като Съединените щати установиха дипломатически отношения с Китай и окончателно отхвърлиха идеята за признаване на независимостта на Тайван. Но и просто да позволят на КНР да завладее Тайван не можеха.

В спорни ситуации Съединените щати често използват своите гаранции за сигурност като лост за оказване на натиск върху съюзник. Така Южна Корея рискува да загуби гаранциите, когато обмисля разработването на ядрени оръжия. А и Израел можеше да загуби оръжейните си доставки, ако не беше изтеглил войските си от Ливан през 1978 г.

Принципът "гаранциите работят, когато това е изгодно за гаранта" напълно обяснява и защо гаранциите за сигурност, които Украйна получи по прословутия меморандум от Будапеща от 1994 г., не проработиха. Според този документ Украйна дава на Русия съветските ядрени оръжия, които са останали на нейна територия, а в замяна Русия, Съединените щати и Великобритания се явяват гаранти нейната сигурност, обещавайки да "уважават нейната независимост, суверенитет и съществуващите граници".

Меморандумът не задължаваше никого да действа в защита на Украйна и като цяло игнорираше въпроса какво ще се случи, ако някой го наруши. Русия директно го наруши през 2014 г., когато анексира Крим и нито САЩ, нито Великобритания направиха нещо категорично по този въпрос, защото не бяха готови да се карат с Русия в името на Украйна. До какво доведе това е известно.

Дали гаранциите за сигурност на Украйна ще предотвратят нова война?

Не знаем със сигурност. Сред страните съюзници на Украйна, буквално всички говорят за многостранните гаранции за сигурност на Киев като необходима мярка. Но точният им формат все още не е ясен, тъй като много зависи от това как ще завърши войната.

В средата на юли 2023 г. Г-7 публикува съвместна декларация, в която всяка от страните обещава да поеме дългосрочни задължения в областта на сигурността на Украйна.

Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония и САЩ обещават да окажат помощ в снабдяването и обучението на въоръжените сили на Украйна, както и да предоставят финансова, техническа и политическа подкрепа на Киев. Декларацията съдържа и неясно формулирана клауза за действията на държавите-гаранти в случай на нова руска военна агресия - засега тя се свежда до консултации за необходимите мерки за подкрепа.

Всяка от седемте страни ще трябва да формулира по-конкретни задължения в отделно споразумение с Украйна. Според украинския президент Володимир Зеленски още 12 европейски държави ще се присъединят към гаранциите за сигурност за Украйна: Белгия, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Холандия, Норвегия, Португалия, Румъния, Финландия, Чехия и Швеция.

Най-вероятно САЩ ще бъдат първата държава-гарант. Това вече косвено потвърдиха в кабинета на Володимир Зеленски. Малко преди публикуването на декларацията на Г-7 Джо Байдън дори заяви, че САЩ са готови да окажат помощ на Украйна, подобно на меморандума за разбирателство с Израел. Говорим за мащабни и дългосрочни доставки на оръжие, необходимо за защита на страната от руска агресия.

Съединените щати може да дадат на Украйна официален статут на "най-важния съюзник извън НАТО". 18 държави вече го имат, включително Израел, Япония, Южна Корея, Аржентина, Египет и Пакистан. Украйна претендираше за него още преди началото на пълномащабна инвазия. Това не предоставя гаранции, подобни на член 5 от Северноатлантическия договор, но значително опростява военното сътрудничество.

Анализаторите от института "Карнеги" дори предлагат по отношение на Украйна да се изостави терминът "гаранции за сигурност" и да се говори за "споразумения" и "задължения" (ангажименти). Те трябва да включват:

ясна законова гаранция, която не зависи от политическата воля на конкретни лидери и съответно от смяна на правителства;

прозрачна схема за бъдещи доставки на оръжие за ограничаване на заплахата;

подкрепа за украинската отбранителна промишленост и инвестиции в отбранителната промишленост на САЩ и Европа за поддържане на производството в случай на продължителна война;

съюзнически консултативни механизми за своевременно посрещане на военните нужди на Украйна;

обвързване на гаранциите за сигурност с процеса на присъединяване на Украйна към ЕС и следвоенното възстановяване на страната.

Украинските власти оценяват положително започналите преговори за гаранции за сигурност, но с важна уговорка: такива споразумения не могат да бъдат алтернатива на присъединяването към НАТО.

Никой не си прави илюзии: гаранциите за сигурност работят, ако са изгодни за гаранта. Те могат да бъдат само временни. Член 5 от Северноатлантическия договор е съвсем друг въпрос: неизпълнението му е колосален репутационен и политически риск, който никоя членка на НАТО (и преди всичко, разбира се, Съединените щати) почти сигурно няма да поеме. В това, че Украйна ще стане член на НАТО не се съмнява също никой, нито в Киев, нито в Брюксел, нито във Вашингтон. Май е въпрос само на време.

Единственият проблем е, че никой не знае със сигурност как и кога ще свърши тази война.

*В контекста на международния контрол върху ядрените оръжия съществува специална подгрупа от гаранции за сигурност, т.нар. отрицателни гаранции. Те се дават от ядрените сили, които се задължават да не използват ядрени оръжия или дори заплашват да ги използват. Например такива отрицателни гаранции бяха дадени от всички ядрени сили, участващи в Договора за неразпространение на ядрените оръжия (ДНЯО): Франция, САЩ, Великобритания, Русия и Китай. В същото време само Китай даде пълни и безусловни гаранции да не използва пръв ядрено оръжие.