Антоанета Цонева - първият обществен посредник на София: Мисията на омбудсмана е спестяванена административния дискомфорт

, Антоанета Цонева
Г-жо Цонева, наскоро Народното събрание прие Закон за омбудсмана. Кои са главните моменти в него?
- Законът влиза в сила от 1 януари 2004 г. Правомощията на институцията са определени по следния начин: към нея могат да се обръщат граждани за застъпничество и съдействие по отношение на техни нарушени права и законови интереси.
В закона съществуват, обаче някои проблемни формулировки. Една от тях е как българският гражданин ще разбира израза "държавни общински органи". Държавни органи са Народното събрание, Президентът, Конституционният съд. Къде стоят те в този закон и омбудсманът ще има ли право да се ангажира с въпроси, които се отнасят до националната сигурност и външната политика? Задавам си тези въпроси не само аз, тъй като по един необясним начин в зала при второ четене ограниченията по отношение на правомощията на институцията отпаднаха. В момента е записано "държавните органи".
Примерно даден гражданин е недоволен от съдебния състав "Х". Той би могъл да се обърне с жалба към обществения посредник. Това е принцип, който е изключен в законодателството. Дори само да вземем факта, че омбудсманът не е орган, който е разписан в Конституцията от 1991 г., и начинът, по който той стои спрямо другите органи, трябваше да бъде уреден в закона изчерпателно.
Тази проблемна ситуация, която се създава в момента, трябва да бъде решена с една поправка в Закона за омбудсмана преди неговото влизане в сила. В противен случай има опасност да се компрометира самата институция. Всички сме наясно, че към нея ще бъдат насочени десетки хиляди жалби. И ако правната рамка не е достатъчно изчистена, опасността институцията да бъде припозната като някаква последна инстанция на справедливостта ще изкриви нейната философия. Много е опасно да създадеш нереалистични очаквания, които поради съвсем обективни причини не можеш да изпълниш с действия, с актове. Поради тази причина съвсем ясно трябва да бъде уточнено кои именно държавни органи не са в обсега на дейността на омбудсмана, за да се избегне тази опасност, и да не се обезсили дейността на парламентарния омбудсман още в самото начало и да се изгуби доверието.
Кои са другите неточности в закона?
- За мен са неточни формулировки като "общински орган". По Конституция ние имаме местна власт, по смисъла на Закона за местното самоуправление има орган на местното самоуправление, какъвто е общинският съвет, и орган на изпълнителната власт, какъвто е кметът. "Общински органи" според мен е неточна и подвеждаща дефиниция. Трябва по подразбиране, гражданинът да се ориентира. Според мен това за един закон е проблем. Никъде няма подобна обща формулировка, която по аналогия да насочва към органите на местната или изпълнителната власт на ниво община.
Широк дебат беше проведен и по отношение номинирането на кандидатите за омбудсман. Прие се кандидатите да бъдат излъчвани само от политическите партии. Вашият коментар?
- Тук законът също не е много ясен - кои са субектите, които имат право да номинират омбудсмана. Това е важно, тъй като има отношение към независимостта. То е част от ключовите характеристики, които дават идея за независимостта на институцията. Според някои от законопроектите, като например този на Любен Корнезов, 20 000 български граждани имат право на предложение, както и президентът, председателят на Конституционния съд, Висшия съдебен съвет. Ние виждаме една възможност за предложение за номинации извън парламента и за провеждането на полезен дебат преди самия избор.
Но така или иначе връх взе законопроектът "Кошлуков", който пък орязваше тези възможности и в крайна сметка се получи сегашният закон - съставен на база парламентарни групи и депутати. И се стигна до това, че политическото мнозинство предлага, политическото мнозинство приема.
Налице бяха законопроекти, които предвиждаха едни иновационни механизми, които щяха да доведат до допълнителна гаранция относно независимостта, но те бяха пренебрегнати. Лично аз смятам, че това беше грешка.
Политическият начин на избор на омбудсман няма ли да рефлектира негативно върху самата институция омбудсман и да подрони доверието, което гражданите са изградили към нея?
- Многократно по време на дискусиите се подчертаваше, че омбудсманът не трябва да се превръща в чиновник с политически мандат. Не може статусът му да бъде сведен до подобна роля. Онова, което гражданското общество и организациите, които бяха ангажирани в целия този процес, подчертаваха непрекъснато, бе "Да не правим омбудсмана чиновник с политически мандат. Да не го обезличаваме, да не снижаваме статуса."
Необходимо ли е общественият посредник да има имунитет? И ако да, от какво трябва да се предпазва?
- Това също е един въпрос, който беше разискван дълго време. Тъй като се очаква, че омбудсманът ще се занимава с доста нелицеприятни въпроси по отношение на централната власт и нейната администрация и местните власти и че той може да постави на едно публично обсъждане много щекотливи въпроси, ако той няма в своята публична изява по отношение на дейността си сигурността, че е защитен, ако не разполага с този имунитет и не е гарантирана неговата независимост да изказва мнения, има опасност да се обезличи. Не смятам, че даването му на имунитет, изравнен с имунитета на народен представител, представлява някакъв проблем. Даже напротив.
Четейки закона, възкникват множество въпроси и по отношение организацията и дейността на институцията. Посочва се, че Правилникът за организацията и дейността на обществения посредник се изготвя от омбудсмана. Парламентът има ли право да го променя или го приема едно към едно както го е предложил самият омбудсман?
- Това е въпрос, на който не мога да отговоря, защото формулировката буквално е "внася за одобрение в Народното събрание". Одобрението по смисъла на правилника на НС би трябвало да бъде постигнато с решение. Парламентът, дотолкова, доколкото излъчва омбудсмана, би трябвало да има право на мнение по отношение на този правилник, който той трябва да приеме.
Всички тези въпроси можеха да не се обсъждат, ако законът изчерпателно беше уредил въпросът по отношение на организация и дейността, а не с допълнителен правилник.
Към момента не се знае тази институция каква вътрешна организация ще има. Това, което знаем, е, че тя има 5 годишен мандат, един заместник, неговите правомощия също не са уточнени по отношение на закона. Имаме някакъв правилник, който ще бъде приет вбъдеще. Не се знае омбудсманът каква визия ще има за организацията и дейността. Дали тази организация ще предполага достатъчно доброто функциониране на институцията.? Колко души ще бъде персоналът на омбудсмана?
Това общественият посредник ли трябва да го определи?
- Ами аз не знам кой трябва да го определи. При положение, че говорим за правилник, би трябвало в него по някакъв начин да бъде уредено и това.
Организацията на работа пряко кореспондира с финансирането. В закона е записано, че институцията ще бъде финансирана от държавния бюджет и/или от други публични източници. Къде е упоменато какво ще е съотношението между държавен бюджет и публични източници?
- Бих попитала какво означа публични източници. Коя държавна институция се финансира от други "публични източници" и каква аналогия може да намерим ние някъде? Всяка държавна институция има разписан бюджет и в него изчерпателно е упоменато какви са перата. Не знам какви са тези източници на публично финансиране. Някакви програми се финансират, фондове ли? Ако да, кои са те? По отношение на пропорцията - тя стои ли по някакъв начин? Това също е важно относно независимостта на институцията. Кой привлича тези публични институции да финансират институцията на омбудсмана? Те как са ангажирани към това и къде стои техният финансов ангажимент? Омбудсманът ли се обръща към тях да търси финансиране или те го финансират по смисъла на някакви принципи и правила, които ще бъдат възприети? Това са въпроси, според мен, на които законът не отговаря.
В закона е записано, че омбудсманът ще бъде само един. Как гражданите от другите градове освен София ще могат да ползват неговите услуги?
- Това също е важен въпрос. На някой може да му се види даден битов проблем за маловажен, но мога да ви уверя, че винаги става въпрос за някаква човешка история, която е изключително важна от гл.т. на дадения човек. Той може да се обърне към институцията писмено или като дойде на място, като се съставя протокол.
Омбудсманът може ли да изнесе свои приемни на места?
- Как мога да отговоря при положение, че законът предвижда той тепърва да съставя правилник за дейността си? По силата на този правилник трябва да бъдат заложени механизмите по отношение организацията на дейността. Пак стигаме до момента, в който правилникът трябва да бъде гаранция, че ще бъдат предложени механизми, подходи и организация на работа и управление, които да бъдат адекватни на очакванията, на необходимостта от тази институция и на нейната работа от чисто оперативен характер. Тук ще става въпрос за десетки хиляди преписки, към които ще бъдат приложени документи.
Би могло омбудсманът да събира информация по даден случай като се разменят писма между него и дадената общинска администрация, но това е страшно тромава процедура. Голямата идея на тази институция е един облекчен, неформален начин гражданите да могат да търсят контакти с нея и да получават възможност да разрешават свои възникнали проблеми, нарушени права, интереси в контакта си с администрацията на органите на централната или на местната власт.
Тази материя е предмет на интерпретация на самия правилник, какво той ще предвиди по отношение на това.
Защо отпаднаха местните омбудсмани?
- Аз не чух нито един смислен аргумент в тази посока, с изключение на това, че имало опасност да имаме 260 обществени посредника, които да работят по различни правилници. При положение, че в комисията имаше предложения и от представители на ОДС и от ДПС, които много изчерпателно уреждат и статута на местния омбудсман и можеше да бъде разписано същото в закона. Що за проблем е това, при положение, че правилникът на парламентарния омбудсман не е уреден от законодателя.
На базата на сега действащите омбудсмани в страната и в София се е формирала някаква практика, изработил се е някакъв модел на взаимоотношения между омбудсмана, гражданите и местната власт. Можеше да се стъпи на него по отношение на изработването на статута.
Не намирам за смислени интерпретациите, че при влизането на закона от 1 януари 2004 г. в сила всички местни обществени посредници трябва да преустановят дейността си.
Няма ли да е твърде отдалечен омбудсманът от обикновения човек, намирайки се той и неговата администрация само в София?
- Практиката показва, че най-голям относителен дял във всички приемни в страната имат жалбите, свързани с действия или бездействия на местната власт. И това е напълно естествено, тъй като местната власт има правомощия, които са в много широк периметър и съвсем нормално е нейните решения да засягат директно или индиректно много големи групи от хора.
Българският гражданин се среща с държавата на ниво община. Той има много по-малко взаимодействия примерно с централната власт или с деконцентрираните държавни структури.
Дори да предположим, че по някакъв начин жалбите от цялата страна стигнат до омбудсмана, как той физически ще намери време да ги проучи, обработи и даде становища, мнения по тях? Това забавяне, което по всяка вероятност ще се получи, няма ли да обезсмисли донякъде неговата дейност?
- Не искам да бъда лош пророк. Не искам преди институцията да е започнала своята работа да предопределяме нейните несполуки, но така организирана дейността - един омбудсман и един заместник-омбудсман, на който омбудсманът може да възлага някои функции, но пак не са определени точно какви, трудно ще проработи. Дори не се знае служителите какъв статут ще имат - трудови правоотношения ли ще имат или пък ще са със статут на държавни служители.
Бихте ли уточнили какво точно означава омбудсманът да се самосезира?
- Общественият посредник може да се самосезира, наблюдавайки административната или публичната среда. Да констатира, че има определени механизми, които не сработват и не дават гаранции. Не е необходимо той да се занимава със случаи само и единствено когато към него е насочена жалба.
В световен мащаб това е една от основополагащите функции на институцията. Омбудсманът трябва да бъде гарант за развитието на общите принципи и правила, по които функционира администрацията. На базата на няколко десетки близки по същество казуси общественият посредник може да изработи предложение, което ще спести неудобствата и неудовлетворението на стотици или на хиляди потребители примерно на административни или обществени услуги. За мен това е голямата философия на институцията - да имаш един външен коректив, който от висотата на своята позиция и от правомощията, с които е натоварен и оправомощен, да способства за усъвършенстването на общите принципи и правила.
Това ли е мисията на омбудсмана?
- Мисията на омбудсмана е да противодейства на лошото администриране, отправяйки своите препоръки, давайки своите констатации, заемайки една независима и безпристрастна позиция. Това е изградило авторитета на институцията в другите държави, където съществува тази институция.
Пожелавам успех на бъдещия омбудсман с пълното съзнание, че това е една много отговорна задача.
Разговора води:
Милена БОГДАНОВА
[email protected]