Решението на КС: правни аргументи и политически договорки

Коментар на Даниел Смилов:

Стана традиция Конституционният съд да излиза със спорни решения точно преди лятната ваканция, за да няма много време за негативна обществена реакция. Решението за конституционните промени - каквото и да беше то, щеше да има политически привърженици и опоненти. В крайна сметка конституционната юриспруденция е политика, но политика на висше конституционно ниво - в нея трябва да вземат превес принципите и дългосрочната визия за общото благо пред по-всекидневни политически и чисто партийни приоритети.

Уви, в текста на решението на КС, който е с дължина на дисертация, като цяло няма нито нужната интелектуална и академична дълбочина, нито пък добри отговори на дългосрочни проблеми на българската конституционна държава.

Многословното решение може да бъде сведено до четири пункта

На първо място, съдът е разделeн по въпроса за новата уредба на служебното правителство и непрекъснатото действие на НС. Това означава, че засега промените остават и Главчев най-вероятно ще бъде отново назначен за служебен премиер. Ако поста не заеме Рая Назарян, която вече също е опция. Противниците на новата уредба обаче ще могат да я атакуват пак, особено след нови назначения в КС, които биха променили баланса на силите в него. "Соломоновското" решение дава възможности за политическа договорка между ГЕРБ плюс Пеевски и президента Радев: служебният премиер Главчев - или сходен на него - остава, но дългосрочно новата уредба може да падне.

Второ: Почти цялата съдебна реформа, така както беше замислена в промените, е отменена. Най-важните отхвърлени елементи са отнемането на правомощието "контрол за законност" на Главния прокурор, намаляването на мандата му и реорганизацията на квотите в Прокурорския съвет, така че главният прокурор да няма възможност да блокира всяко решение. Отхвърлянето на тези идеи всъщност оставя главния прокурор в голяма степен безконтролен и безотчетен: едноличен господар на йерархична прокуратура. Освен това КС отмени и конституционната регулация на механизма за разследване на Главния прокурор, макар че в отделно решение одобри този механизъм на законодателно ниво. Липсата му в Конституцията обаче означава, че всяко парламентарно мнозинство ще може да го променя или дори да го отмени. Някои елементи на реформата все пак бяха оставени, като ограничаването на възможностите на прокуратурата да упражнява "общ надзор за законност" и фокусирането на дейността ѝ в наказателния процес.

Все пак беше запазен механизмът на индивидуалната жалба пред КС - или по-точно казано възможността той да бъде сезиран по конституционни въпроси от всеки съд в страната в рамките на конкретни дела, включително по искане на страните. Това само по себе си е добра иновация и дори само тя да беше останала, пак щеше да има сериозен смисъл от конституционните промени.

И накрая: Съдът развива и собствена теория за "конституционна идентичност" или "твърдо ценностно ядро" на българската конституция, което не може да бъде променяно от обикновено НС. Това е определено дописване на Конституцията - фактът, че други конституционни съдилища (като германското), са го правили, не е извинение да се случва и у нас. На базата на българската "конституционна идентичност" например, родният КС вчера обяви за противоконституционна една безобидна нова разпоредба, която обявява науката, образованието и културата за национални ценности. Проблемът според КС е, че национална ценност в Конституцията може да бъде само националната култура. Което изключва общочовешката, европейската и разбира се, американската, гръцката или турската култура. Не е много ясно дали аргументът се прилага и за науката и образованието. Но ситуацията така или иначе е комична. Особено когато аргументът за "конституционната идентичност" беше приложен от шестима съдии и по въпроса за двойното гражданство с идея да се обясни, че хора с институционална връзка с чужда култура и държава не могат да бъдат в парламента и правителството на България. Съдът не събра мнозинство по този въпрос обаче и в крайна сметка се оказа, че чуждите влияния не са толкова опасни в този случай, когато предложението за новата уредба е дошло от Делян Пеевски, а не от, да речем, Христо Иванов.

Правните аргументи

По отношение на отмяната на реформата на съдебната власт КС използва два аргумента - и двата изключително слаби. Първият е познатата теза от откровено погрешното Решение 3 от 2003 г., според което "промяна на формата на държавно управление" е почти всяка промяна в баланса на правомощия на конституционните органи. А "промяната на формата на държавно управление" изисква ВНС - т.е. не може да бъде приета от обикновено НС. Никъде в световната литература и практика "форма на държавно управление" не означава нещо повече повече от специфичен избор между република, монархия, диктатура, президентска, полупрезидентска, парламентарна и други режими.

Явно обаче нашата "конституционна идентичност" е друга и според нашия КС промяната на мандата на главния прокурор от седем на пет години, отнемането му на правото да упражнява "контрол за законност" над подчинените си (и така на практика да може да се намесва във всяко дело без да носи отговорност за това), както и въпросът за ръководството от него на Върховната прокуратура или на прокуратурата изобщо са все неща, тясно свързани с "формата на държавно управление на България". И за да се променят, те изискват ВНС.

Тук няма логика, а просто волеизявление - така искаме, така казваме. С риск да внеса примес от чужда култура ще цитирам американския върховен съдия Джаксън, който иронично казва: "Ние имаме последната дума не защото сме безгрешни, а сме безгрешни, понеже имаме последната дума".

По отношение на промените на правомощията на президента при съставяне на служебното правителство обаче, КС не стигна до извода, че подобна промяна изисква ВНС, макар че има промяна в баланса на правомощия. Което е още един аргумент в подкрепа на тезата, че явно не е важно съдържанието на аргумента, а откъде идва предложението - ако е от ДПС и ГЕРБ, ще мине.

Вторият аргумент в съдебната част на решението е защитата на независимостта на съдебната власт и разделението на властите между нея и парламента. Накратко, по отношение на състава на Прокурорския съвет КС намира съотношението 4 члена, избрани от прокурори и следователи срещу 6, избрани от НС, за противоконституционно. Което означава, че конституционно е единствено положение, при което прокурорите и следователите имат поне 5 от 10. Т.е. според КС главният прокурор и йерархично подчинените му винаги трябва да могат да блокират решение на органа, който би трябвало да упражнява някакви форми на контрол върху тях. Всъщност с този аргумент КС бетонира безотговорността на прокуратурата и специално на главния прокурор, който си запазва всички инструменти за влияние и намеса в работата на подчинените си.

В решението има и един помощен аргумент за "липсата на яснота" в някои формулировки - например в тази за механизма за разследване на главния прокурор. Наистина правната сигурност изисква ясни разпоредби, но новите разпоредби не са качествено по-различни от старите и с добронамерена интерпретация от КС и други органи подобни дефекти лесно биха могли да се отстранят. Но добрата воля явно е отсъствала.

Политическите договорки

Всъщност зад многословието и витиеватите помпозни формулировки цялото решение изглежда като канава на определена политическа договорка между лобитата на Пеевски и Борисов, и лобито на президента. С тук там индивидуални съдийски изключения, идеята е била просто да се запази поне временно уредбата със служебното правителство, а да се отмени съдебната реформа.

Смисълът на тези конституционни промени в частта им за съдебната власт беше, че са заявка за ново начало. Сами по себе си те - дори и приети - нямаше да решат всички въпроси. Но щяха да дадат ясен сигнал, че основните политически играчи искат да тръгнат по друг път и да съставят ръководните органи на съдебната власт с истинско внимание към тяхната независимост.

Решението на КС всъщност означава, че желание за такъв нов подход няма. Пеевски и ГЕРБ явно демонстрират, че за тях съдебната реформа не е дългосрочен приоритет, а просто разменна монета за участие в коалиция и властта. Президентът - далеч по-нюансиран - също се показа достатъчно готов на договаряния по уж принципни въпроси.

Общото в двата лагера изглежда най-вече желанието да се "натрие носа" на ПП-ДБ и най-вече на ключови техни фигури като Христо Иванов, Атанас Славов, Надежда Йорданова и т.н. Но това не е конституционна политика, а просто елемент от политическата детска градина. Жалко е, че и уважавана институция като КС не остана на висотата, на която трябва да бъде, а с кофичка и лопатка отиде на пясъчника при другите.

Инфантилността е голям дефект за политиката. Резултатът от нея е, че след много шум и пререкания, задачите за вършене остават - включително задачата по създаването на наистина независима и отговорна прокуратура, която можеше да бъде предвижена малко напред от злополучните промени. А когато тази задача не е изпълнена - остава статуквото, което е контролирано от добре известни играчи. И неслучайно точно те станаха най-големите врагове и опоненти на реформи, които сами приеха.