Доц. д-р Борислав Цеков: Сбърканата процедура за служебното правителство

Промененият конституционен статус на служебното правителство в частта за процедурата по назначаване, който остана в сила, след като Конституционният съд не успя за събере изискуемото мнозинство да бъде обявен за невалиден, вече прави видими с просто око проблемите, които са заложени в нескопосаната конституционна новела на чл. 99, ал. 5.

Проблеми, за които многократно предупреждавахме, но самозабравили се партийни самодейци, водени от теснопартийни и лобистки интереси, с лека ръка пренебрегнаха. Тези проблеми имат както конституционно, така и чисто политическо естество. Първият от тях е, че беше въведена конституционна процедура с отворен край. Всяка добра процедура, свързана с конституиране на висш държавен орган, трябва да предвижда ясен алгоритъм за постигане на целения резултат. В случая такъв алгоритъм няма, защото в конституционната новела не е предвидено какво се случва, ако никое от длъжностните лица, които са изчерпателно и лимитативно изброени в конституционната разпоредба на чл. 99, ал. 5, изречение второ, не приеме назначението за служебен министър-председател. Тази недомислица е заредена с потенциал за блокиране на самия институт на служебното правителство и невъзможност за съставянето му.

Ако сме в хипотезата на редовно правителство в оставка и необходимост от назначаване на служебен кабинет и насрочване на предсрочни парламентарни избори, то какво се случва, ако президентът се окаже във фактическа невъзможност да назначи служебен кабинет поради липса на служебен министър-председател? По пътя на тълкуването и отчитайки принципа на непрекъсваемост на държавното управление, следва да се приеме, че редовното правителство в оставка ще трябва да организира изборите. Но една такава ситуация радикално променя конституционния замисъл предсрочен вот да се организира от относително неутрално спрямо партиите правителство.

Друг проблем е персоналният. Да се избира министър-председател не означава да се избира чиновник, нито тесен специалист, а още по-малко – личност без политически опит. Това е един от най-политическите постове в конституционната система. Но сега за него, в служебния му вариант, са допустими предимно хора, които по правило са откъснати от политиката и имат секторна управленска компетентност. Изключението е председателят на Народното събрание, но това изключение от своя страна е заредено с други рискове – от прекомерна партизация и от пораждане на политическо напрежение, вместо успокояване на обстановката.

Наред с това, в правното мнение, което представих по делото срещу конституционните промени пред Конституционния съд, изтъкнах и редица аргументи за противоконституционност на новоприетата редакция на чл. 99, ал. 5. Те трябва да бъдат припомняни, с оглед на евентуално повторно искане до Конституционния съд, доколкото може да се смята, че използвайки термина „отклонява“, а не „отхвърля“ в диспозитива на решението си по к.д. № 1 от 2024 г., КС не е преградил окончателно пътя за ново разглеждане. Доктриналното разбиране е, че при парламентарното управление служебното правителство с непарламентарен източник на своите пълномощия има за цел да осигури непрекъсваемостта на държавното управление и да стабилизира политическия процес в условията на парламентарна криза, довела до неспособност за сформиране на парламентарно мнозинство и излъчване на Министерски съвет от Народното събрание.

Това, разбира се, съвсем не означава, че се премества титулярът на изпълнителната власт - от служебното правителство към президента на Републиката, който го назначава. Конституцията не предвижда нито пряко президентско управление, нито президентско управление, опосредено от „сламено" служебно правителство. По принцип укрепването на парламентарната република, в т.ч. чрез известно „парламентаризиране" на служебното правителство, е легитимна цел. Ако тази цел беше намерила юридически израз в компетентно разработени конституционни промени, можеше да има положителен ефект, с оглед на практиката от последните четири години, когато служебните правителства често бяха инструмент за пряко президентско управление.

Но тази цел е постижима в пълнота само от Велико народно събрание, както съм имал повод да обосновавам в научни публикации, в печата, както и при общественото обсъждане в Комисията по конституционни въпроси в 49-то НС, състояло се на 5 декември 2023 г. Това е така, защото само оригинерната учредителна власт може да промени статуса на служебното правителство – например, начина на неговото назначаване или пък преминаването на правителството в оставка, излъчено от парламента, в режим на служебно правителство (caretaker government), което е широко разпространен модел в държавите с Уестминстърски модел на парламентаризъм, както и в Испания, Португалия, Израел и др.

Това, което производната учредителна власт, т.е. обикновеният парламент, може да промени в рамките на делегираните му частични учредителни пълномощия, е да въведе, например, изискване за политически консултации на президента с парламентарните групи преди назначаването на служебно правителство, както и да нормира на конституционно ниво изрични ограничения в неговите правомощия на основание непарламентарния източник на неговите пълномощия. За съжаление, депутатите не пристъпиха към такъв тип промени, а ограничиха до минимум президентската дискреция. Въведен беше въпросният изчерпателен и лимитативен каталог с висши длъжностни лица, измежду които президентът трябва да назначи служебен министър-председател.

От друга страна, президентът беше изключен от определянето на структурата и състава на служебното правителство. Поддържам, че така формулирана, тази конституционна разпоредба влиза в противоречие с установената форма на държавно управление в нейния разгърнат вид, очертан в известната практика на Конституционния съд (Решение № 3 от 2003 г.). Обуславянето на политическото решение на президента от изчерпателен каталог на длъжностни лица, както и от предложение на служебния министър-председател, имат обвързващ характер и ограничават свободата на преценка, която Конституцията е предвидила за държавния глава във връзка с назначаването на служебно правителство. Не е така с консултациите с парламентарните групи, които имат необвързващ характер и представляват обмен на мнения, информация и позиции между държавния глава и основните политически сили, което може само да укрепи принципите на парламентарното управление.

Прочее, всички тези проблеми от конституционно и политическо естество бяха изначално ясни и лесно предвидими. Те не са неочакван продукт на една политическа практика. Днес, по силата на конституционната промяна, институтът на служебното правителство се превръща по-скоро в генератор на нова вълна от партийна конфронтация, вместо да бъде изпълнен с конституционния смисъл, вложен в него от оригинерната учредителната власт, а именно – да възстановява стабилността в “междуцарствието“ (interregnum) до предсрочните парламентарни избори. Това е така, заради сбъркания алгоритъм на новата конституционна процедура по назначаването му.