Възможно ли е да бъде преодолян инфраструктурният дефицит

Предвидените над 700 млн. лв. в Бюджет 2004 за строителство на нови пътища породиха публични дискусии относно начина на отчитане на тези разходи /под или над черта/. Неизвестно защо обаче формата, в която те ще се изразходват - пряка инвестиция, участие в смесени дружества, финансиране и пр., въобще не беше дискутирана. Ако оставим настрана факта, че именно от формата на изразходване зависи начинът на нейното записване в бюджета, буди тревога неяснотата как ще бъде похарчена тази значителна за мащабите на българската икономика сума. За възможно най-ефективни разходи за инфраструктура пледира г-н Джералд Шиф при последната мисия на МВФ, като препоръча на правителството да работи съвместно със Световната банка при вземането на най-подходящото /в тази връзка/ решение. Може ли държавата да преодолее острия инфраструктурен дефицит с ограничените си финансови ресурси?

Нежеланието или невъзможността на данъкоплатците да плащат високи данъци, съчетано с нарастващата потребност от модерна инфраструктура, подобаваща на европейска държава, силно ограничава възможностите на правителството да реши този задълбочаващ се проблем само с бюджетни средства. Освен това практиката на изграждането на пътна инфраструктура в по-малките страни показва, че приходите от такси от нейното ползване само частично изплащат вложените средства. Поради тази причина гарантирането на минимална рентабилност на инфраструктурните проекти се превръща в приоритет на правителствата, които искат да привлекат частни инвестиции като начин за справяне с инфраструктурния дефицит без създаване на бюджетен дефицит.

Изборът на подходящ модел

за реализация на инфраструктурните проекти зависи от няколко ключови фактора: икономически смисъл на проекта за страната или района, в който се осъществява; законодателство, спомагащо реализацията на целите на проекта; ролята на държавата в отделните проектни фази /проектиране, строителство, експлоатация и тяхното финансиране/; очаквани приходи от ползвателите на инфраструктурното съоръжение. Според публична информация българското правителство възнамерява да увеличи капитала на държавното дружество Автомагистрали с предвидените над 700 млн. лв. за пътна инфраструктура. Съществуват два основни модела за използване на тези средства: преки инвестиции в инфраструктура и създаване на публично-частни партньорства.

Преките инвестиции

са практикуваният досега модел за изграждането на републиканската пътна мрежа. От гледна точка на държавата предимствата на този модел се състоят основно в простата схема на реализация на проектите, икономисаните средства и време за преговори с инвеститори и консултанти. Освен това финансирането по тази схема е почти винаги безвъзмездно и лесно достъпно. Същевременно този модел притежава редица недостатъци:
- размерът на средствата е крайно недостатъчен за изпълнение на мащабна инфраструктурна програма;
- алтернативната цена на инвестиционните разходи е много голяма - със същите пари може да се изплати държавен дълг или да бъдат направени други инвестиции;
- качеството на проектните и на строителните работи е често незадоволително и ефективността на разходите е ниска;
- сроковете за изпълнение рядко се спазват, което резултира в оскъпяване на проектите;
- няма или има малка възвръщаемост на вложените средства.

Поради тези причини далеч по-богати страни от България избягват преките инвестиции като модел и търсят създаването на публично-частни партньорства.

Публично-частните партньорства преодоляват почти всички недостатъци на модела на преките инвестиции. Съществуват различни модели на такива партньорства, чрез които държавата може да използва планираните средства за инфраструктура. Привличането на външни капитали и спестяването на държавни средства, активното участие на стратегически частни инвеститори в проектирането, строителството и често в експлоатацията на инфраструктурните съоръжения под контрола на държавата са основните предимства на този модел. Публично-частните партньорства са успешни,

ако инфраструктурните проекти имат икономически смисъл

Това означава, че платеното инфраструктурно съоръжение трябва да облекчава трафика в гъсто населени места или да осигурява по-бърза и удобна връзка между индустриални зони и населени места, така че спестеното време адекватно да компенсира ползвателите на инфраструктурата за плащането на пътната такса. Това е илюстрирано на Графика 1. Ако пътната такса или таксата за ползване е 0.5 лв., а стойността на минута време за едно средностатистическо семейство е 0.1 лв. /изчислено на база среден месечен доход от 1000 лв./, то това семейство ще има стимул да заплаща таксата само когато използването на инфраструктурното съоръжение спестява поне 5 минути време в сравнение с използването на традиционния или друг алтернативен маршрут.

Основната цел на публично-частните партньорства е да прехвърлят проектните рискове на страната, която може най-добре да ги управлява. Степента на прехвърляне на риска и съответната финансова структура на инфраструктурните проекти се определят в голяма степен от избрания механизъм за изплащане на вложения от инвеститорите капитал. Най-лесни за реализация са инфраструктурните проекти /пътища, мостове, тунели/, от които се очакват значителни приходи от такси. Предимствата в този случай са липсата или малката ангажираност на бюджета и възможността за допълнителни печалби за частните инвеститори в резултат на ефективната експлоатация на активите. Рисковете - еластичност на търсенето, алтернативни маршрути, ниво на таксите, промяна в законодателството - остават почти изцяло за частния сектор.

На специалистите е известно обаче, че ниското ниво на трафика по нашите пътища, включително магистрали, съществено ограничава нивото на потенциалните приходи от пътни такси. Това поставя въпроса как да бъдат привлечени качествени инвеститори за изграждане на пътната инфраструктура, ако проектите са нерентабилни. За да се справи с този проблем, държавата трябва да "осигури"

рентабилност на инфраструктурните проекти

Съществуват различни схеми, чрез които държавата може да стимулира частните инвеститори, без пряко да инвестира. При тях държавата гарантира минимална възвръщаемост на вложените средства най-често под формата на периодично изплащане на суми от бюджета на инвеститорите или директно за обслужване на лихвите по проектното финансиране. Както показва Графика 2, в зависимост от степента на прехвърляне на риск от държавата към частния сектор тези плащания може да бъдат класифицирани като твърди плащания, плащания за изпълнение и доплащания за ползване.

При твърдите плащания държавата в малка степен прехвърля проектните рискове на частния сектор. Това е така, защото плащания се правят към частните инвеститори независимо от степента на ползване на изграденото инфраструктурно съоръжение. Твърдите плащания обаче са силно привлекателни за частния сектор, защото ограничават пазарния риск, намаляват финансовите разходи или компенсират ограниченото ползване и респективно недостатъчните приходи от такси. Държавата следва да прави такива плащания само когато построеният актив е готов за експлоатация съобразно договорените стандарти и да не променя договорения размер на тези плащания.

Както показва и самото им наименование, държавата прави плащания за изпълнение в зависимост от изпълнението на определени критерии от инвеститорите - състояние на активите, качество на услугите и пр.

Държавата прехвърля съществена част от риска на проекта

чрез подробна спецификация на критериите за изпълнение и определяне на наказателни глоби за неизпълнение. Трудността на тази схема е в поставянето на измерими цели и в създаването на система за мониторинг на резултатите.

Една от популярните схеми, практикувана в развитите държави, е с доплащания за ползване на инфраструктурата или така наречените сенчести такси. При нея държавата се ангажира да доплати на инвеститорите /обикновено в началните години от живота на проекта/ разликата между сумата от събраните пътни такси и договореното ниво на оперативните приходи на проекта, които гарантират изплащане на проектното финансиране и определена възвръщаемост на инвеститорите. От една страна, тази схема съществено ограничава оперативния риск и е привлекателна за частните инвеститори и финансовите институции. Неудобство за държавата е трудното планиране на необходимите за съответната година плащания.

Въпреки гарантираната минимална възвръщаемост твърде е възможно да не бъдат привлечени достатъчно частни капитали за инфраструктурни инвестиции. Само в този случай е оправдано

инвестирането на средства от фискалния резерв

Но и тук е много важна формата на инвестицията. Предвид значителните рискове, които съпътстват реализацията на такива проекти, съучастията в смесени дружества имат смисъл само ако благоприятстват привличането на необходимото частно кредитиране. По-добра опция е държавните средства да бъдат отпуснати като нисколихвени кредити на частните инвеститори. Така, ако проектите са успешни, държавата ще може да си осигури възвръщаемост на вложения капитал, преди това да са направили частните инвеститори. Друга възможна опция е държавата да осигури гаранции за частно кредитиране. Предимствата на тази опция са, че реално не се харчат средства, но пък така се влошават показателите на държавния дълг, от една страна, и се оскъпяват проектите с по-високи лихви - от друга.

Една схема или комбинация от тези схеми следва да бъде приложена и в България, ако правителството желае да привлече

сериозни инвеститори

Предвидената сума в Бюджет 2004 може въобще да не бъде изразходвана, като строежът на инфраструктурни проекти започне изцяло с частни капитали. Това е възможно, ако предвидените 700 млн. лв. или част от тях /друга част сигурно ще бъде използвана по поети ангажименти на правителството по Закона за насърчаване на инвестициите/ бъдат използвани за осигуряване рентабилността на проектите. Вярно е, че тези отпуснати средства ще бъдат отчетени като бюджетни разходи и ще влияят на бюджетния дефицит. Но те ще бъдат извършвани в рамките на следващите няколко финансови години и по този начин ще се освободят средства от фискалния резерв за изплащане на държавния дълг, което от своя страна ще намали лихвените разходи.