Сеул изведнъж се оказа принуден да взема трудни решения за Ормуз и Украйна

Президентът на САЩ Доналд Тръмп сподели в социалните си мрежи статия с мнение от "Washington Post", в която се твърди, че Южна Корея трябва да изпрати своята система за противовъздушна отбрана "Чхонгун-II" (Cheongung-II) в Украйна.

Освен това администрацията на американския държавен глава продължава да оказва натиск върху Сеул да изпрати войски в Ормузкия пролив. Нито войната между САЩ и Иран, нито руско-украинската война са нови за геополитическата ситуация, но едновременният натиск от страна на САЩ върху Сеул както за помощ във войната с Иран, така и за подкрепа на Украйна, е поразителен, пишат в свой анализ за War on the rocks Джун-Сок Ли и Донгхьон Ким.

Макар подобни разнопосочни искания наистина да са безпрецедентни, това отчасти се дължи на липсата на принципи, определящи ясна позиция на Южна Корея. Държавата трябва да установи принцип, изискващ наличието на многостранна легитимност, преди да разположи свои войски в чужбина.

Страната също така трябва да създаде правна рамка за продажбите на оръжие на партньори като Украйна, по модела на закона за "заема-наема" от епохата на Втората световна война. При липсата на такива принципи Сеул ще продължи да действа хаотично всеки път, когато съюзник или партньор отправи искане, което в крайна сметка ще създаде впечатление за непредвидимост и ненадеждност.

Въпросът за евентуално изпращане на войски в Ормузкия пролив се усложнява от собствените интереси на Сеул в Иран. Сеул и Техеран са изградили културни връзки, датиращи от Договора за приятелство от 1969 г. и взаимното именуване на улици през 1977 г., както и икономически връзки, благодарение на които в миналото над 200 000 южнокорейци са работили в иранския инфраструктурен сектор.

В анализа си Джун-Сок Ли и Донгхьон Ким напомнят, че още през 2017 г. Иран е осигурявал 13,2% от вноса на петрол в Южна Корея, явявайки се третият по големина доставчик. Тези отношения все още имат сериозна финансова тежест. В периода 2018-2023 г. Южна Корея държеше замразени приходи от ирански петрол на стойност около 6 милиарда долара, които бяха освободени едва като част от отделна сделка между САЩ и Иран за размяна на затворници.

Пекин и Москва имат интереси в тези конфликти, които далеч надхвърлят тези на Сеул. Китай изкупува до 90% от иранския износ на петрол, което го прави много по-уязвим към евентуални смущения в Ормузкия пролив, отколкото Южна Корея.

Китай, който е най-големият търговски партньор на Южна Корея, също прибегна до икономически ответни мерки в отговор на разполагането от страна на Сеул на системата за противоракетна отбрана THAAD (Terminal High Altitude Area Defense). Това е опит, който Сеул не може да пренебрегне. Освен това Русия отправи подобно предупреждение директно към Сеул.

Когато Сеул обмисляше да се присъедини към инициатива под егидата на НАТО за подпомагане на закупуването на американско въоръжение за Украйна, руското външно министерство заплаши с "ответни мерки, включително такива от "асиметричен" характер". И двете сили имат по-голям залог в тези конфликти и разполагат с по-голям капацитет за ответни действия, отколкото Южна Корея.

Проблем без утвърден план за действие

В миналото Сеул е изпращал свои войски в помощ на съюзника си - САЩ, както и в подкрепа на мисии на ООН. Например, по искане на САЩ, Сеул изпраща около 320 000 военнослужещи във Виетнам, който е най-големият чуждестранен контингент след този на самите САЩ.

Южна Корея също така разполага дивизията "Зайтун" в Ирак в периода 2004-2008 г. като третия по численост контингент. Сеул поддържа и подразделението "Ах" в Обединените арабски емирства, "Донгмьонг" в състава на силите на ООН в Ливан и "Ханбит" в Южен Судан. Този опит показва съчетание от оказване на помощ на съюзници, изпълнение на задачи с невоенен характер и спазване на изискването за съгласие от страна на Националното събрание.

Въпреки това, занапред Сеул се нуждае от ясно формулиран принцип, който да регулира изпращането на войски зад граница.

Показателният пример е, че Сеул води преждевременна обществена дискусия относно разполагането на войски само броени седмици след като ежегодните съвместни военни учения със САЩ бяха внезапно отменени и мащабът им - съкратен. Дали съвместните военни операции са целесъобразни, след като самите учения, предназначени за подготовка на съответната бойна готовност, току-що са били орязани?

Докато вътрешният дебат в Сеул относно евентуалното изпращане на войски се отразява в медиите, а Министерството на отбраната потвърждава, че е изпратило екип за проучване на обстановката в района на пролива, южнокорейската общественост с право си задава същия въпрос.

Впоследствие президентската администрация на Южна Корея разпореди проверка, за да установи коя институция е разкрила информация за вътрешните обсъждания, с което потвърди, че в собствените ѝ работни процеси липсва дисциплината, която би осигурил един утвърден ръководен принцип.

Допълнително усложнение за политиците както в САЩ, така и в Южна Корея, е фактът, че всяко изпращане на войски зад граница изисква съгласието на Националното събрание.

През април 2003 г. Националното събрание одобри изпращането на инженерни и медицински подразделения с невоенен характер в Ирак. По-значимото гласуване се състоя през февруари 2004 г. Тогава бе одобрено отделно и много по-мащабно разполагане на войски - дивизията "Зайтун" с численост от около 3000 души.

Сеул постави "Зайтун" под собствено независимо командване, като основната ѝ мисия бе поддържането на мира. Името на подразделението - "Зайтун" (на арабски означава "маслина") е избрано като символ на мира. Разполагането на контингента се основаваше на резолюции 1511 и 1546 на Съвета за сигурност на ООН - правна обосновка, каквато липсва в настоящия случай, свързан с Иран.

Кризата в отношенията с Иран по време на първия мандат на Тръмп се задълбочи след атаките край Фуджайра, удара по съоръженията на "Сауди Арамко" и ликвидирането на Касем Солеймани. В отговор Сеул реши да разшири обхвата на дейност на разположения в региона контингент "Чонгхе" (Cheonghae), насочвайки го към Оманския и Персийския залив, без обаче да се присъединява към предложената от САЩ "Международна инициатива за морска сигурност".

Това беше компромисно решение, целящо както да подпомогне САЩ в защитата на морските пътища за корабоплаване и внос на енергийни ресурси, така и да запази дългосрочните отношения с Иран. Въпреки това, разширяването на оперативната зона на контингента "Чонгхе" беше извършено така, че да заобиколи изискването за съгласие от страна на Националното събрание, което предизвика остри критики от страна на законодателите.

Действията се основаваха на клауза в разпоредбите за разгръщане на контингента, позволяваща разширяване на зоната на действие с цел защита на южнокорейски граждани по време на криза. Макар подходът от 2020 г. да представляваше опит за запазване на известна неопределеност в сложната геополитическа обстановка, подобен сценарий е неприложим в настоящата ситуация на горещ конфликт в Ормузкия пролив.

Първоначалните медийни публикации, макар Министерството на отбраната все още да не е потвърдило официално информацията, посочват възможното използване на ресурси като патрулни самолети P-8A "Посейдон", екип на ВМС за обезвреждане на взривни устройства и кораб за логистична поддръжка, като предвидените мисии варират от наблюдение до операции по разминиране.

Въпреки това, правителството и управляващата партия признават, че подобна мисия изисква одобрението на Националното събрание, независимо от нейния невоенен характер. Ситуацията се усложнява допълнително от колебанията в управляващата партия относно яснотата и необходимостта от мисията, което поставя под въпрос дали правителството ще успее да събере достатъчно гласове за получаване на необходимото съгласие.

Според проучване, проведено на 7 септември сред 1020 южнокорейци от "Института за реформи" - 62,4% от анкетираните определят искането на САЩ за разгръщане на сили в района на Ормуз като неоправдано. Същото проучване показва, че 61,3% от запитаните смятат, че правителството е подходило неправилно при представянето на въпроса пред обществеността.

Независими проучвания, проведени през същата седмица, сочат в същата посока. Съвместно изследване на четири независими социологически агенции установи, че 45% се противопоставят на разполагане на сили в Ормузкия проток, докато 36% го подкрепят. Същевременно друго независимо проучване показа, че общественото мнение е разделено в рамките на статистическата грешка - 47,1% против и 43% "за".

Проучването на "Reform Institute" също така установи, че когато са принудени да определят приоритети, 41,4% не подкрепят нито разполагането на сили в Ормузкия проток, нито предоставянето на оръжейна помощ за Украйна - дял, по-голям от този, който събират отделните варианти поотделно. Реалният извод не е, че южнокорейците безусловно подкрепят участието в коалиция.

Въпреки това, сред онези, които изобщо допускат възможността за участие, предпочитанието категорично е насочено към участие единствено в рамките на коалиция; този вариант е избран от 37,6% от всички анкетирани, както и от 61,9% от онези, които са определили американското искане като неоправдано в ситуация, в която алтернативата е липсата на каквито и да било действия.

Освен това проучването на "Reform Institute" показва, че 84% от анкетираните смятат, че преди вземането на каквото и да е решение трябва да се проведе обсъждане в Националното събрание и то да бъде предварително информирано.

Кога Южна Корея трябва да изпрати войски?

Външната политика и националната сигурност често се разглеждат като изолирани от вътрешната политика, но значимостта на въпроса за митата показва, че това разделение вече не е напълно валидно. Поради това резултатите от споменатото проучване имат съществено значение за принципите, предложени в настоящия текст.

Принципът трябва да касае случаите, в които Сеул би предоставил военна подкрепа в зона на активен конфликт, като например Ормузкия проток. Това е решение, усложнено от важността на този воден път за Южна Корея, през който преминава вносът на близо две трети от петрола и една пета от втечнения природен газ за страната.

САЩ и Южна Корея имат официален договор за взаимна отбрана, но той не обхваща конфликти, инициирани от някой от съюзниците, нито конфликти извън административния контрол на страните. В такъв случай договорът се прилага единствено в по-тясно дефинирания сценарий, при който една от двете държави е обект на нападение.

Стандарт за многостранна легитимност

Всяко разполагане на южнокорейски войски в Ормузкия проток следва да бъде подкрепено с многостранна легитимност - било то чрез призната коалиция или на базата на съпоставими норми на международното право, вместо да се извършва като самостоятелна операция ad hoc.

През последните две години Пхенян задълбочава военното си сътрудничество с Москва. Страната изпрати свои сили да се бият във войната на Русия срещу Украйна, но в замяна на трансфер на технологии, които подобряват ракетните и разузнавателните ѝ способности.

Същевременно мащабът на собствените учения за бойна готовност на Южна Корея беше намален. Изправени пред противник, който разполага с по-голям капацитет и вече е обвързан с международни съюзи, южнокорейските въоръжени сили имат основателни причини да запазят наличния си ресурс на Корейския полуостров, вместо да го разпръскват в района на Персийския залив.

Това не е аргумент против какъвто и да било принос, а става въпрос за многостранната легитимност за разлика от самостоятелното разгръщане на сили. Всичко това може да осигури способности и политическа легитимност, каквито Сеул не е в състояние да генерира сам.

Тази легитимност може да приеме една от две форми. Първата е призната коалиция чрез официално обявено многонационално усилие с публично заявена мисия и поименно посочени участници.

Втората се основава на съпоставимо правно основание в международното право, което може да включва резолюция на Съвета за сигурност на ООН, действащ мандат на ООН за мироопазване или позоваване на обичайното право за защита на свободата на корабоплаването.

От значение е наличието на едно от тези основания, а не оперативната командна структура, която Сеул впоследствие избира. Например, дивизия "Зайтун" действаше под независимото командване на Сеул, въпреки че се опираше на резолюция на Съвета за сигурност, а контингентът "Донгмьонг" действа в пълна интеграция с мандата за мироопазване на Временните сили на ООН в Ливан.

И двата случая отговарят на изискванията на второто основание, независимо от командната структура. Най-показателен е случаят с Международната инициатива за морска сигурност (International Maritime Security Construct), създадена от САЩ през 2019 г. без разрешение от ООН.

Тя демонстрира, че второто основание може да бъде изпълнено единствено чрез позоваване на обичайното право за свобода на корабоплаването, както и че спазването на този стандарт не задължава Сеул да участва в инициативата. Когато тя беше обявена, Сеул разшири оперативния район на собствения си контингент "Чонгхе", вместо официално да се присъедини към новата структура. Случай, който не би отговарял на тези критерии, е разгръщане на сили, като обсъжданото в момента, което не се ползва с никаква съпоставима многостранна подкрепа от нито един от двата вида.

Този стандарт е от полза както за САЩ, така и за Южна Корея - както по отношение на ситуацията в Ормузкия проток, така и при бъдещи конфликти, тъй като осигурява на Вашингтон подкрепа, каквато нито една отделна държава не би могла да предложи, и същевременно минимизира риска, който всяка страна поема, за да подкрепи съюзниците си.

Ако Вашингтон предпочете по-бърза двустранна договореност и се откаже от сформирането на коалиция, Сеул трябва да отстоява позицията си, вместо да се отказва от принципа под натиск. Възникващото напрежение е реална цена за съюза, но тя е по-ниска от риска, който би създало едностранното разгръщане на сили.

Освен това, изпращането на южнокорейски сили е логистично неизпълнимо. Разрушителят, който в момента изпълнява ротационната мисия "Чонгхе" в Аденския залив, е оборудван за борба с пиратството, а не за противодействие на заплахите от дронове и мини в Ормузкия проток. Преходът от корейски води отнема около месец, а отделянето на кораби от флота отслабва отбранителния капацитет у дома точно в момента, когато Корейският полуостров се нуждае от тях.

Рамка за въоръжаване на партньори във война

Вторият принцип трябва да изясни на кого и кога Сеул изнася своите най-съвременни отбранителни продукти. Незабавният износ на системата "Cheongung-II" (KM-SAM Block II) за Украйна е ограничен поради две причини. Първата причина е дългогодишната политика на Южна Корея да не изнася оръжие за страни, участващи в активен конфликт. Втората причина - недостигът на доставки, свързан със съществуващи договори и ангажименти.

Южнокорейските износители на отбранителна продукция се нуждаят от разрешение от Администрацията за програми за придобиване в отбраната (DAPA - бел. ред.). Издаването му може да бъде ограничено съгласно подзаконовите актове към Закона за програмите за придобиване в отбраната поради причини, включващи състояние на война.

Освен това Законът за външната търговия отделно ограничава разрешителните до стоки, предназначени за "мирни цели". И двете ограничения обаче попадат в обхвата на подзаконови актове или министерски разпореждания, а не на самите закони. Това означава, че правителството може да ги затегне или смекчи единствено с решение на кабинета или на съответния министър, без да е необходимо гласуване в Националното събрание.

В миналото Южна Корея е доставяла 155-милиметрови артилерийски боеприпаси на САЩ, а не на Украйна, за да не наруши въпросната политика. Съществува и значителна институционална разлика в процедурите за продажба на оръжие в чужбина между Сеул и Вашингтон.

За разлика от американската програма за чуждестранни военни продажби (FMS - бел.ред.), която функционира под надзора на Конгреса, износът на оръжие от Южна Корея се разрешава по административен ред от Администрацията за програми за придобиване в отбраната.

Съгласно Закона за контрол на износа на оръжие на САЩ, за чуждестранни военни продажби над определен паричен праг трябва официално да се уведоми Конгресът, като са предвидени фиксирани срокове, в които трансферът може да бъде блокиран чрез съвместна резолюция, преди да бъде осъществен.

В Южна Корея не съществува подобен механизъм за контрол. Една хипотетична продажба на "Cheongung-II" за Украйна обаче би била одобрена изцяло в рамките на Администрацията за програми за придобиване в отбраната и Министерството на националната отбрана, докато Националното събрание няма официална роля, не се изисква уведомяването му и липсва законова възможност за възражение.

Един от начините за преодоляване на тази празнина е въвеждането на законово уреден механизъм за уведомяване и възражение. Администрацията за програми за придобиване в сферата на отбраната би запазила правомощията си да одобрява или отказва износ, но трансферите над определен праг или тези, предназначени за зони на активен конфликт, биха изисквали официално уведомяване на Националното събрание за взетото решение. Нещо повече - трябва да има и фиксиран срок, в който то би могло да блокира одобрена продажба или да изиска преразглеждане на отказана такава.

Освен това Законът за "Ленд-лийз" (Lend-Lease - бел. ред.) от 1941 г. предлага модел, който би могъл да бъде възприет. Тъй като този закон е разрешавал предоставянето на помощ на всяка страна, "чиято отбрана президентът счита за жизненоважна за отбраната на Съединените щати", Южна Корея се нуждае от собствени законови критерии. Това би била помощ, обвързана със значението на партньора за международния ред, основан на правила, или за стабилността на веригите за доставки, от които зависи Южна Корея, вместо всеки трансфер да се третира като отделно политическо решение.

Подобна защитна рамка, позволяваща на САЩ да въоръжават Великобритания и други държави, без самите те да стават страна в конфликта, би могла да придаде по-голяма гъвкавост на настоящата политика на Южна Корея по отношение на подкрепата за Украйна.

Вярно е, че в крайна сметка тази защитна рамка не е устояла в случая със САЩ. Също така, Законът за "Ленд-лийз" за защита на демокрацията в Украйна, приет от Конгреса на САЩ през 2022 г., така и не е бил използван. Въпреки това Сеул може да започне изграждането на законова рамка, която да осигури предвидимост.

Струва си да се отбележи, че законът "Ленд-лийз" е изисквал от президента на САЩ редовно да докладва на Конгреса каква помощ и на кои получатели е предоставена. Това трябва да бъде работещ модел за механизма за уведомяване на Националното събрание, необходим за запълване на споменатата по-горе институционална празнина.

Отбранителната индустрия на Южна Корея отбеляза значителен растеж през последното десетилетие и се очаква да продължи да се разраства. Тя обаче е уникална с това, че износът ѝ е неразривно свързан с външната политика и националната сигурност на страната.

Макар мнозина в Сеул да приветстват този растеж и свързаните с него икономически ползи, правителството сега трябва да дефинира ясен принцип за износ на оръжие, който да защитава и утвърждава жизненоважните национални интереси на Южна Корея, без същевременно да превръща страната в участник в активни конфликти.

От ad hoc решения към стратегия

Продължаващите искания на администрацията на американския президент за разполагане на войски в Ормузкия проток и износ на оръжие за Украйна раздвижиха двустранните отношения, допълнително усложнени от търговско и тарифно споразумение, което мнозина в южнокорейската общественост считат за по своята същност несправедливо.

Въпреки това, един положителен момент е нарастващото признание, че Южна Корея се нуждае от ясни принципи: стандарт, изискващ многостранна легитимност за разполагане на войски в подкрепа на съюзници и партньори, и законова рамка, регулираща продажбите на оръжие на страни в мирно време и във военно време.

Ормузкият проток и Украйна са най-неотложните въпроси, пред които са изправени политиците на Сеул днес, но те няма да бъдат последните. Само ясна стратегия ще направи Южна Корея надежден съюзник и партньор.